Peningkatan Produktivitas Sektor Publik

Jurnal Administrasi Publik. Vol. I, No. 1, April 2004

Abstract
Considering the so wide and progressively its complex problems which must be handle by the government institutions, demands strong effoerts in improving public productivity. Step or programs on public productivity improvements also become evidence and answers to society demands that public organizations must give the solution for public problems professionally and effectively. Resources allocation and distribution which becoming rare progressively claims the governmental role to manage them, for the public interests as awide.
Key Words: public, productivity, interests

Pendahuluan
Sebagaimana diketahui bersama, dewasa ini telah terjadi perkembangan dan perubahan faktor demografis yang begitu cepat dan banyak mempengaruhi peningkatan kebutuhan masyarakat dalam hal public service utamanya yang disediakan atau dicover oleh pemerintah. Pada saat bersamaan pula muncul ke permukaan, kesan bahwasanya pemerintah telah banyak mengalami “kegagalan” dalam hal memfasilitasi segala kebutuhan dan tuntutan warga atau masyarakatnya yang kian kompleks tersebut. Kegagalan demi kegagalan tersebut semakin memperpuruk kinerja organisasi pemerintah yang dihadapkan pada semakin terbatasnya dan langkanya sumber-sumber daya yang dibutuhkan guna memecahkan masalah-masalah sosial atau masalah publik tersebut. Selain itu juga ditunjang dengan faktor-faktor ekonomi seperti terjadinya inflasi, resesi dan sebagainya yang sangat mempengaruhi kinerja pemerintah dan negara pada umumnya. Sehingga tidak terlalu berlebihan jika banyak kalangan, terutama masyarakat, mempertanyakan dapatkah kinerja atau produktivitas organisasi publik ditingkatkan.
Di tengah berkecamuknya situasi politik dan perekonomian yang tidak menentu dan kecenderungan tuntutan masyarakat yang semakin kompleks tersebut, maka kebutuhan untuk segera keluar dari kubangan permasalahan yang multidimensional ini tidak dapat ditunda lagi. Salah satu langkah awal yang harus dilakukan adalah dengan melakukan serangkaian proses menuju revitalisasi peran birokrasi pemerintah atau organisasi publik dalam rangka meningkatkan kinerja pelayanan publik. Revitalisasi yang dimaksud adalah salah satunya untuk mengubah image yang sudah terlanjur melekat pada organisasi (birokrasi) pemerintahan yang lamban, tidak produktif dan tidak efisien. Salah satu dari rangkaian proses tersebut antara lain adalah dalam rangka meningkatkan produktivitas organisasi pemerintah – baik Pemerintah Pusat, Daerah, Departemen-Departemen Teknis, maupun Perusahaan-Perusahaan Negara/Daerah.
Public Productivity: Sebuah Pemahaman
Dalam bahasa yang umum, produktivitas digunakan sebagai salah satu ukuran dari efisiensi. Konsep produktivitas dapat dipakai untuk menjelaskan bagaimana sumber-sumber daya digunakan secara optimal, sehingga dapat menghasilkan keluaran atau output yang maksimal (Rosen, 1993:4). Dalam organisasi publik, konsep produktivitas hendaknya didefinisikan secara luas yang menjangkau seluruh permasalahan publik termasuk di dalamnya aspek kuantitas dan kualitas pelayanan kepada masyarakat. Hal ini senada dengan batasan yang diberikan oleh Denhardt (1991:268) yang menyatakan bahwa public productivity berkaitan dengan bagaimana organisasi publik dapat mencapai tujuannya seefisien dan seefektif mungkin. Dengan demikian public productivity mengacu pada konsep efisiensi dan efektivitas – efisiensi bagi organisasi publik/pemerintah. Dalam hal ini organisasi pemerintah hendaknya mencari solusi dalam menjalankan misinya dengan mendayagunakan sumberdaya dan dana seefektif dan seefisien mungkin.
Khusus berkaitan dengan konsep efektivitas dan efisiensi, dalam organisasi publik lebih cenderung menekankan efektivitas, namun hal ini tidak berarti mengecilkan arti pentingnya efisiensi (Berman,1998:7). Pentingnya efektivitas ini terkait dengan karakteristik atau jenis layanan yang diperlukan oleh masyarakat, misalnya untuk pelayanan emergency, masyarakat tidak mementingkan efisiensi biaya tetapi lebih mengutamakan ketepatan waktu atau tindakan yang diambil untuk menjaga keamanan mereka.
Sedangkan konsep efisiensi dalam sektor publik tentu saja berbeda dengan konsep efisiensi di sektor privat, mengingat organisasi-organisasi publik dijalankan dalam kondisi dan lingkungan yang memberikan penekanan yang berbeda dengan organisasi privat. Contoh penekanan yang berbeda tersebut antara lain bahwa organisasi publik sangat dibatasi oleh peraturan perundang-undangan (formal), kegiatannya terbuka dan diawasi oleh masyarakat umum, fokus pada pelayanan publik dan keterbatasan anggaran tidak dapat serta merta melakukan reditribusi atau pengaturan ulang karyawan dan sumber-sumber keuangan. Hal ini sangat berbeda dengan kondisi di perusahaan-perusahaan privat yang jauh lebih fleksibel, tidak terlalu ketat dibatasi oleh peraturan dan prosedur, tidak harus diawasi oleh publik dan dapat melakukan redistribusi sumber-sumber manakala diperlukan.
Selain itu perbedaan yang mendasar adalah pada pengukurannya. Jika pada organisasi privat, barang dan jasa yang dihasilkan selalu diukur dengan berapa banyak yang terjual di pasaran dan berapa rupiah dapat dihasilkan, tidak demikian halnya di sektor publik, mengingat barang dan jasa yang dihasilkan tidak selalu untuk dijual dan mencari keuntungan.
Dalam pengertian yang lebih spesifik, produktivitas selalu dikaitkan dengan input dan output dengan batasan sebagai berikut (Rosen, 1993: 5-6) :
1. Jumlah dan kualitas output meningkat dengan input yang sama/tetap;
2. Jumlah meningkat dengan kualitas yang sama dan penggunaan input yang berkurang;
3. Jumlah output yang sama dengan kualitas yang lebih baik dan menggunakan input yang lebih sedikit;
4. Tingkat penggunaan sumber-sumber daya (input) yang bertambah sedikit tetapi menghasilkan peningkatan jumlah dan kualitas output yang sangat besar.
Adapun yang dimaksud dengan output dalam sektor publik adalah segala sesuatu yang berkaitan dengan pelayanan publik dan didistribusikan melalui organisasi-organisasi publik kepada seluruh masyarakat atau clients yang dihasilkan dalam jangka pendek. Sedangkan input yang dimaksud adalah seluruh sumberdaya yang digunakan dalam memproduksi atau menghasilkan serangkaian produk barang maupun jasa, antara lain meliputi jumlah tenaga kerja, peralatan, dan sumber-sumber lain yang digunakan untuk menghasilkan suatu pelayanan publik tertentu. Produktivitas kemudian dapat ditentukan dengan mengukur masing-masing (input dan output) dan selanjutnya mencari rasio antara keduanya. Semakin besar perbandingan output dengan input maka produktivitas semakin tinggi.
Namun, memaknai produktivitas di sektor publik tidak cukup hanya dengan batasan-batasan di atas. Peningkatan produktivitas sektor publik melibatkan banyak kelompok kepentingan atau stakeholders dan hal itu berlangsung dalam konteks politik yang sangat kompleks. Produktivitas, tidak hanya bagi organisasi bisnis, sangat perlu mendapat perhatian bagi setiap organisasi agar dapat menjaga keberadaan atau eksistensi organisasi tersebut untuk selalu relevan dan bermakna dalam menjawab atau memenuhi kebutuhan masyarakat yang dilayaninya.

Bagaimana Meningkatkan Produktivitas Sektor Publik?
Telah ditemukan banyak cara untuk meningkatkan produktivitas, terutama yang dikembangkan dan diterapkan di organisasi-organisasi privat, antara lain melalui: quality circle, job redesign, contracting out, alternative work schedules, demand analysis, dan sebagainya. Semua cara atau langkah-langkah yang dilakukan tersebut pada dasarnya dapat dikategorikan ke dalam 3 kelompok, yakni: (1) perubahan pada proses pekerjaan; (2) perubahan pada pekerjanya; dan (3) perubahan pada pilihan atau keputusan manajemen (Rosen, 1993:6).
Pendekatan pertama lebih menekankan pada bagaimana pekerjaan diorganisasikan dan kemudian diproses, atau dengan kata lain pendekatan ini lebih memfokuskan pada kegiatan operasional. Melalui perbaikan sistem atau mekanisme penyelesaian tugas, diharapkan pelaksanaan pekerjaan menjadi lebih simpel, cepat, dan sistematis. Dengan demikian pembenahan di bidang ini akan membawa dampak langsung berupa penyelesaian pekerjaan dengan lebih cepat dan praktis.
Sedangkan pada pendekatan kedua, peningkatan produktivitas lebih ditekankan pada bagaimana meningkatkan kontribusi para pegawai. Kegiatan-kegiatan yang biasa dilaksanakan antara lain training, penyempurnaan sistem insentif, pengembangan karir, Quality Circle, dan lain-lain. Dengan pendekatan pada aspek manusianya ini diharapkan akan menumbuhkan motivasi kerja yang lebih tinggi di kalangan petugas (baik yang di belakang meja maupun yang di lapangan) dan pada gilirannya akan menghasilkan perilaku pelayanan yang lebih baik kepada masyarakat. Dari aspek yang kedua ini ditengarai banyak memberikan kontribusi secara langsung terhadap kinerja atau produktivitas layanan birokrasi pemerintah.
Dan pendekatan yang ketiga (terakhir) fokus pada pengembangan pilihan-pilihan manajerial dalam rangka memenuhi keinginan pelanggan dalam lingkungan yang selalu berubah, tidak pasti dan penuh tantangan ini. Dalam hal ini dituntut adanya daya tanggap atau responsiveness yang tinggi dari para manajer publik terhadap setiap permasalahan atau kebutuhan yang berkembang di masyarakat baik yang sudah tereksplisitkan maupun yang masih bersifat latent.
Menyimak langkah-langkah yang dikemukan di atas, maka esensi peningkatan produktivitas sektor publik adalah melakukan perubahan dalam situasi dimana nuansa politik sangat ‘kental’. Hal ini melibatkan sangat banyak aktivitas dan pemikiran mulai dari langkah-langkah motivasional sampai dengan perhitungan-perhitungan matematis guna menghasilkan strategi-strategi pengembangan yang tepat. Untuk semua itu jelas dibutuhkan kapasitas pengumpulan data yang sangat cermat dan kemampuan analisis yang tinggi serta pada saat yang sama diperlukan pula kemampuan imaginative dan keberanian mengambil resiko atas dampak dari perubahan yang dilaksanakan.
Sementara Jarrett (1982) dalam buku yang ditulis Robert Denhardt (1991:268) menyatakan bahwa upaya peningkatan produktivitas di sektor publik hendaknya difokuskan pada 3 hal sebagai berikut:
1. Meningkatkan level of service dengan tetap mempertahankan biaya pada level yang konstan;
2. Menjaga level service seperti saat ini dengan mengupayakan penurunan biaya;
3. Meningkatkan performance dan tingkat service sementara secara simultan berusaha untuk menurunkan biaya.
Pernyataan tersebut tidak terlalu bertentangan dengan pengertian produktivitas dalam artian umum (yang biasa diterapkan di sektor privat) seperti yang telah disinggung di atas, hanya saja dalam sektor publik, konsep produktivitas lebih ditekankan pada pemberian pelayanan publik yang optimal dengan tingkat biaya yang minimal.
Dalam upaya peningkatan produktivitas, berikut dijelaskan beberapa langkah yang dapat ditempuh, menurut Robert Denhardt (1991: 268) sebagai berikut:
1. Identifikasi area yang sudah siap untuk segera ditingkatkan produktivitasnya. Program apapun juga, hendaknya dimulai dari yang kecil. Hal ini sangat memungkinkan untuk memulai dari hal-hal yang secara langsung memberikan hasil, mengingat dari sektor inilah kita dapat secepatnya melakukan saving dan juga keberhasilan yang diperoleh dalam lingkup kecil tersebut akan mendorong semangat bagi bidang-bidang lainnya. Untuk dapat mengidentifikasi area-area tersebut, seorang manajer harus memperhatikan beberapa bidang sebagai berikut (Holzer dkk., 1986:10 dalam Denhardt, 1991:270):
a. Fungsi-fungsi yang secara terus menerus berhadapan dengan penumpukan pekerjaan atau pekerjaan yang tidak ada hentinya;
b. Kegiatan yang menghadapi problem-problem nyata seperti adanya komplain masyarakat, atau tingginya turn over karyawan;
c. Kegiatan-kegiatan yang membutuhkan sumber-sumber daya yang sangat besar (yang tidak seperti biasanya/tidak wajar);
d. Kegiatan-kegiatan yang melibatkan banyak karyawan untuk melaksanakan pekerjaan yang berulang-ulang;
e. Ketersediaan teknologi baru atau teknik-teknik yang sudah terbukti keberhasilannya;
f. Kemampuan manajer dalam menjangkau ide-ide baru sekaligus kemampuan untuk menjalankannya.
2. Penempatan model dalam wilayah yurisdiksi yang berbeda. Apapun organisasinya, akan sangat membantu apabila kita mengetahui apa yang telah dialami dan dijalankan oleh organisasi lain berkaitan dengan masalah-masalah yang serupa. Untuk mengetahui hal ini tidaklah sulit, dapat diakses dengan mudah misalnya melalui publikasi di berbagai media maupun melalui organisasi-organisasi professional yang menangani masalah-masalah publik. Melalui sumber-sumber tersebut akan dapat diketemukan pendekatan-pendekatan baru dalam peningkatan produktivitas dan dapat diketahui pula pendekatan-pendekatan mana yang telah terbukti berhasil dan yang gagal;
3. Mendefinisikan peran dari masing-masing pihak yang terlibat dalam perencanaan dan implementasi program. Beberapa program diorientasikan hanya pada departemen tertentu, sementara program-program lain bersifat lintas departemental. Untuk kasus-kasus tersebut maka fungsi staffing sangat diperlukan guna memfasilitas kebutuhan tenaga ahli bagi bidang-bidang tertentu khususnya yang bersifat teknikal;
4. Merumuskan tujuan dan sasaran secara realistis. Sebagai catatan, bahwa program peningkatan produktivitas di sektor publik berangkat dari tuntutan untuk mengerjakan yang lebih banyak dengan lebih sedikit (doing more with less). Untuk itu, merumuskan tujuan dan sasaran dengan jelas dan berusaha untuk dapat merealisasikannya akan lebih baik daripada merumuskan tujuan yang terlalu tinggi tetapi tidak/sulit untuk merealisasikannya;
5. Memilih di antara alternatif program yang ada. Dalam mengimplementasikan program produktivitas disarankan untuk menyesuaikan solusi dengan permasalahan yang dihadapi;
6. Mengantisipasi permasalahan. Banyak permasalahan yang dapat muncul dalam melaksanakan program peningkatan produktivitas. Sebagian besar permasalahan muncul sebagai akibat adanya misconception mengenai apa dan untuk apa program itu dijalanan dan apa saja yang dapat dilakukan.
7. Mengimplementasikan program. Setelah secara cermat menganalisis kebutuhan akan program peningkatan produktivitas dan memutuskan kegiatan apa saja yang akan dilakukan, masalah sulit berikutnya adalah bagaimana mengimplementasikannya. Memulainya dari sasaran yang spesifik dan dalam ruang lingkup yang terbatas, akan memudahkan mencapai target yang ditentukan. Masalah sulit dalam mengimplementasikan program ini adalah berkaitan dengan menginstitusionalkan kegiatan tersebut, mengingat hal ini bukanlah sekadar jangka pendek. Yang harus dicermati sejak awal adalah berapa lama program ini harus dijalankan, dan biasanya hal ini sangat tergantung pada pimpinan yang berkuasa saat itu -- sangat sulit untuk dapat dijalankan secara berkelanjutan – (Bailey,1987 dalam Denhardt, 1991:271).
8. Mengevaluasi program. Sebagian besar program peningkatan produktivitas memerlukan investasi dalam bentuk finansial dan waktu. Jenis informasi yang perlu dikumpulkan sejak awal adalah berapa penurunan biaya yang dapat dicapai, berapa peningkatan output yang dapat dihasilkan, atau adakah peningkatan kepuasan masyarakat terhadap suatu pelayanan publik. Informasi-informasi tersebut dapat dilaporkan secara periodik kepada legislator atau pengambil keputusan yang lain.
Peningkatan produktivitas, paling tidak sangat tergantung pada adanya pergeseran dari pendekatan manajemen yang bersifat otoritarian tradisional menuju pendekatan manajemen yang lebih terbuka dan partisipatoris. Pergeseran pandangan tersebut telah nampak jelas dalam implementasi program peningkatan produktivitas tersebut pada semua level dalam organisasi pemerintah. Dalam beberapa kasus dimana pemerintah memilih mengimplementasikan Total Quality Management misalnya, telah terjadi pergeseran gaya manajerial yang mana pemerintah kini lebih menekankan pada peningkatan keterlibatan karyawan.
Beberapa teknik peningkatan produktivitas telah dikembangkan terutama yang berhubungan dengan inovasi teknologi seperti penggunaan computer-based systems, information systems, dan lain-lain. Selain itu teknik-teknik yang berhubungan dengan sumberdaya manusia antara lain adalah penerapan management by objectives (MBO), quality of work life atau job enrichment, quality circle dan incentive programs (Denhardt, 1991:272-284). Keseluruhan teknik yang berbasis human resources tersebut adalah dalam rangka meningkatkan motivasi, komitmen, dan kreativitas dari para karyawan sebagai ujung tombak pelayanan publik.
MBO, misalnya, merupakan suatu teknik yang digunakan untuk menstimulasi tingkat partisipasi bawahan guna turut serta dalam perumusan tujuan atau sasaran secara jelas dan terukur. Sehingga output dapat secara jelas dirumuskan dan diukur apakah dapat dicapai atau belum. Kriteria yang dapat digunakan antara lain clear, realictic, measurable, dan priorities.
Sedangkan Quality of work life adalah dalam rangka menciptakan lingkungan atau kondisi kerja yang berkualitas melalui pemberian kompensasi yang menarik, kondisi kerja yang aman dan sehat, adanya kesempatan untuk berkembang, integrasi sosial, dan lain-lain. Hal itu semua ditujukan guna memenuhi kebutuhan karyawan sebagai human beings yang patut diperlakukan secara manusiawi bukan sekedar sebagai mesin produksi semata.
Quality circle, di satu sisi, juga dipandang sebagai satu strategi atau teknik yang efektif dapat meningkatkan produktivitas. Melalui pembentukan kelompok-kelompok kecil yang terdiri dari orang-orang yang bekerja pada unit kerja yang sama, atau yang saling berhubungan untuk selalu mengadakan pertemuan secara reguler guna mengidentifikasi, menganalisis, dan mencari solusi atau pemecahan terhadap permasalahan yang mereka hadapi seputar pekerjaannya. Dengan demikian diharapkan setiap permasalahan yang timbul dapat secara cepat teratasi sehingga tidak sampai menghambat proses pekerjaan yang berikutnya. Adapun program incentive diberikan adalah dalam rangka mengintroduksikan merit system di kalangan organisasi publik dengan memberikan reward sesuai dengan prestasi yang dicapai karyawan yang bersangkutan.
Terlepas dari dapat tidaknya teknik-teknik tersebut diterapkan di setiap negara, namun pada dasarnya masing-masing teknik perlu dikaji sesuai dengan konteks, situasi politik atau lingkungan budaya setempat. Dengan kata lain tidak cukup hanya mengadopsi melainkan harus mampu mengadaptasi.
Salah satu contoh keberhasilan program peningkatan produktivitas di sektor pemerintahan adalah Pemerintahan Canada. Hasil studi mengidentifikasi paling tidak ada lima faktor yang mempengaruhi kesuksesan organisasi pemerintah, yakni (Government productivity News, Desember, 1989, dalam Denhardt 1991: 292-293):
1. Penekanan pada karyawan/masyarakat. Mereka ditantang, didorong dan dikembangkan dan diberi power untuk berbuat dan membuat penilaian;
2. Kepemimpinan Partisipatif. Dalam hal ini pemimpin merancang organisasi yang ideal, mendefinisikan tujuan dan sasaran, kemudian mengartikulasikan hal tersebut dan mendorong komitmen diantara anggotanya. Dalam struktur seperti ini tidak dirasakan lagi adanya hambatan struktural dalam berkomunikasi sehingga kolaborasi dalam rangka pencapaian tujuan organisasi menjadi lebih mudah;
3. Jenis atau gaya pekerjaan yang inovatif. Karyawan belajar dari efek-efek yang ditimbulkan oleh perilaku mereka. Mereka cenderung mencari pemecahan masalah secara kreatif, menjaga monitoring secara ketat, serta menggunakan feedback dan system control sebagai sarana yang bermanfaat. Mereka juga cenderung independen dan tidak tergantung pada kontrol dari kewenangan di luar organisasinya;
4. Orientasi terhadap clients yang kuat. Organisasi lebih fokus pada client mereka, mendapatkan kepuasan dari pelayanan kepada client ketimbang dari birokrasi pemerintah. Ada keselarasan nilai dan tujuan yang kuat antara organisasi pelaksana dengan pembuat keputusan atau organisasi tingkat atasnya;
5. Pola pikir yang selalu mengarah pada kinerja yang optimal. Setiap orang memegang nilai yang selalu mendorong mereka untuk selalu mengupayakan adanya peningkatan pada kinerja organisasi. Ketika terjadi perubahan, mereka menyesuaikan metode yang mereka gunakan, bukan mengubah sistem nilainya. Oleh karena orientasi yang tinggi terhadap kinerja dan adaptability, organisasi tersebut dapat selalu menghasilkan kinerja yang tinggi meskipun dalam situasi dan lingkungan yang berubah. Pola pikir dan perilaku seperti inilah kemungkinan yang terpenting dari segalanya.

Kendala di Indonesia: Suatu Analisis Situasi
Mencermati langkah-langkah yang ditempuh dalam rangka peningkatan produktivitas sektor publik sebagaimana diuraikan di atas, tentunya tidak lepas dari antisipasi dan penanganan terhadap hambatan-hambatan ataupun kendala yang dihadapi di setiap setting negara yang bersangkutan. Dalam hal ini faktor yang patut untuk diperhatikan salah satunya adalah faktor budaya dan kondisi mental profesionalisme di kalangan birokrat atau organisasi-organisasi penyelenggara pelayanan publik tersebut. Dimulai dari gaya kepemimpinan (style of leadership), partisipasi dan komitmen anggota (employee involvement and commitment) terhadap kualitas pelayanan, perancangan mekanisme pekerjaan yang sederhana dan tidak costly, serta lain-lain atribut yang cenderung merugikan birokrasi karena dapat menimbulkan opini publik yang negatif ketimbang positif. Hal itu semua apabila kita cermati selalu berpulang pada struktur mental birokrasi dan budaya yang berkembang di dalamnya.
Beberapa hal yang dapat menjadi hambatan atau kendala dalam rangka peningkatan produktivitas di sektor publik ini antara lain adalah (dalam Berman, 1998:20-22):
a. Adanya kesalahan dalam memahami permasalahan. Upaya-upaya seperti Reinventing Government melalui Total Quality Management, reengeenering, dan lain-lain nampaknya tidak sungguh-sungguh dijalankan mengingat akar permasalahan yang sebenarnya lebih bersifat politis bukannya masalah administratif atau manajerial (Frederickson, 1994 dalam Berman, 1998:19). Seringkali keputusan politis yang diambil diluar konteks implementasi TQM ataupun upaya-upaya peningkatan produktivitas yang lain. Misalnya untuk peningkatan produktivitas di bidang pelayanan kesehatan, yang lebih mengedepan justru besarnya alokasi anggaran yang disediakan untuk bidang kesehatan tanpa memperhatikan efektivitas program itu sendiri (ketepatan kelompok sasaran, pemerataan, dan lain-lain). Menurut Frederickson pula, apa yang sesungguhnya lebih dibutuhkan adalah bagaimana meningkatkan orientasi masyarakat (warga negara) terhadap pemerintah. Dengan kata lain bagaimana memberdayakan masyarakat untuk lebih responsif atau kritis terhadap kinerja pemerintah di bidang pelayanan itu sendiri. Dengan demikian, kontrol sosial akan terpelihara dan berperan secara fungsional dalam upaya peningkatan kinerja pemerintah tersebut.
b. Masalah Kepemimpinan. Hampir semua strategi peningkatan produktivitas memerlukan support atau dorongan dari manajemen puncak, tanpa itu semua keputusan-keputusan penting tidak dapat dirumuskan dan upaya peningkatan produktivitas hanya tinggal slogan tanpa kenyataan. Di Indonesia, khususnya di era reformasi ini, stabilitas atau kemantapan kepemimpinan sangat diperlukan guna membangun visi, misi, dan strategi pembaharuan di bidang produktivitas pemerintah yang sangat memerlukan konsistensi kebijakan dan keberlanjutan program. Dengan tingkat pergantian pimpinan yang relatif tinggi (tidak stabil) jelas mengganggu seluruh upaya atau agenda pembaharuan dan peningkatan produktivitas (Berman, 1998:20). Selain itu, masih dalam masalah kepemimpinan, seringkali kita jumpai pemimpin yang kurang bersungguh-sungguh dalam upaya peningkatan produktivitas. Hal ini bisa jadi dikarenakan keterbatasan kemampuan dalam mengimplementasikan produktivitas atau pengaruh budaya yang cenderung resistance terhadap pola pikir baru (masih feodal dan konservatif).
c. Masalah yang berkaitan dengan Manajemen Sumber Daya Manusia. Sebagaimana kita sadari bersama bahwa sulit bagi organisasi pemerintah di Indonesia untuk menerapkan reward system yang menghargai prestasi dan memberikan punishment kepada yang tidak berprestasi. Kondisi semacam ini jelas kurang motivasional dan tidak membawa iklim kerja yang kompetitif di kalangan pegawai atau aparat birokrasi pemerintah untuk meningkatkan kinerjanya.
d. Keterbatasan sumberdaya. Ini termasuk masalah klise atau konvensional, namun fakta masih menunjukkan faktor inilah yang paling dominan melatarbelakangi kurang produktifnya organisasi sektor publik. Khususnya dalam hal kebutuhan akan training karyawan, recruiting karyawan yang professional dan pemenuhan perlengkapan kerja seperti komputerisasi dan lain-lain yang semuanya itu menuntut konsekuensi pembiayaan yang cukup tinggi.
e. Hambatan Personal. Hal ini terkait dengan adanya daya tolak setiap orang khususnya pimpinan yang akan menghadapi perubahan. Ia selalu cenderung merasa was-was atau cemas dan sebagai kompensasinya mereka cenderung bersikap defend atau mempertahankan status quo. Hal ini sangat manusiawi dan alamiah dan dapat terjadi pada siapa saja yang mengalaminya. Sikap defend yang berlebihan jelas akan menghambat upaya perubahan atau peningkatan produktivitas.
Kelima permasalahan yang menjadi penghambat dalam upaya peningkatan public productivity di Indonesia, pada dasarnya bersumber pada aspek manusianya. Selaku aktor politik maupun sebagai pelaksana kebijakan sekaligus perumus kebijakan di bidang pelayanan publik ternyata tidak banyak berubah. Pergantian rezim pemerintahan dari Orde Baru ke Orde Reformasi yang pada awalnya adalah untuk melakukan pembenahan terhadap kinerja birokrasi pemerintah, ternyata tidak kunjung membuahkan hasil. Walaupun dapat dimaklumi bahwasanya perubahan tersebut tidak dapat dilakukan serta merta, namun tanda-tanda ke arah perbaikan masih belum nampak. Hal ini tentunya perlu mendapat atensi dan kontribusi yang besar dari seluruh komponen bangsa, untuk bersama-sama mencari upaya pemecahannya. Komitmen untuk membangun dan meningkatkan produktivitas sektor publik tidak cukup dari pucuk pimpinan (pusat) namun juga pimpinan di setiap level dan lini, khususnya jajaran pemerintah lokal (Kabupaten dan Kota).
Beberapa hal yang patut menjadi pegangan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan publik antara lain (Barbour dkk., 1984) sebagaimana dikutip oleh Downes (1984) adalah sebagai berikut:
a. Action orientation. Pemerintah hendaknya dapat mengidentifikasi permasalahan dan segera mengatasinya;
b. Closeness to citizens. Pemerintah yang baik adalah yang mau mendengar, sensitive dan responsive terhadap input dari masyarakatnya;
c. Autonomy and entrepreneurship. Pemerintah diharapkan juga dapat membangun suasana yang kondusif dimana gagasan dan ide baru dapat dikembangkan guna pemecahan masalah secara kreatif dalam situasi dimana sumber daya semakin langka;
d. Employee orientation. Prinsip ini tidak cukup hanya diucapkan atau menjadi wacana publik, namun secara nyata hendaknya diimplementasikan dengan jalan menempatkan karyawan sebagai human beings dan berusaha memahami apa saja keluhan dan kebutuhannya;
e. Values. Pemerintah yang baik juga harus dapat merumuskan nilai-nilai secara jelas yakni fokus pada pemberian pelayanan publik secara excellent (service quality) dan mengkomunikasikan nilai-nilai tersebut dengan jelas kepada seluruh karyawan publik.
f. Mission, goals and competence. Misi hendaknya selalu dievaluasi dan disesuaikan dengan perubahan lingkungan dan keterbatasan sumberdaya serta perubahan tuntutan masyarakat. Berdasarkan misi tersebut pelayanan yang diberikan diupayakan memenuhi standar minimal dan dilaksanakan secara konsisten;
g. Structure. Pemerintah lokal akan lebih produktif dengan struktur birokrasi yang lebih sederhana dan terdesentralisasi dengan memberikan maksimum otonomi kepada karyawan sementara arahan dari pusat tetap diperhatikan;
h. Political relationships. Manajer dan policy makers hendaknya dapat membaur dalam lingkungan politik yang dibangun atas dasar pemikiran positif, terbuka, saling menghormati, dan sama-sama menjaga stabilitas politik, sehingga antara kedua pihak benar-benar dapat saling sinergi.

Purna Wacana
Adalah tanggung jawab seorang public service manager dalam meningkatkan produktivitas organisasi publik yang dikelolanya. Namun demikian mengingat luasnya cakupan atau jangkauan organisasi publik tersebut, maka peran dari para stakeholders yang dalam hal ini adalah seluruh komponen publik termasuk NGO dan kelompok-kelompok kepentingan (interest groups) sangat menentukan kinerja birokrasi pemerintah atau organisasi publik dalam arti luas. Public productivity itu sendiri mempunyai batasan yang cukup luas pula, yakni sejauh mana organisasi publik dapat mendayagunakan sumber-sumber seefisien dan seefektif mungkin guna menghasilkan output seoptimal mungkin. Output dalam hal ini adalah utamanya public service yang jangkauannya juga sangat luas mulai dari pelayanan sosial dasar seperti pendidikan, kesehatan, perumahan, pangan dan lain-lain sampai dengan pelayanan untuk specific public seperti transportasi, rekreasi atau hiburan, serta social service lainnya.
Mengingat jangkauan yang begitu luas dan semakin kompleksnya permasalahan yang harus di handle (bukan berarti dilaksanakan sendiri) oleh pemerintah, maka kebutuhan akan peningkatan public productivity menjadi prominent. Langkah atau program-program peningkatan produktivitas ini sekaligus juga sebagai bukti dan jawaban atas tuntutan terhadap organisasi publik untuk memberikan solusi bagi permasalahan publik secara professional dan efektif. Alokasi dan distribusi sumberdaya yang semakin langka jelas menuntut peran pemerintah untuk mengelolanya untuk sebesar-besarnya kepentingan publik (bukan menguasainya). Seperti penyediaan air bersih, lahan untuk pemukinan penduduk, kecukupan pangan, hingga masalah pelayanan sosial yang wajib diselenggarakan oleh negara seperti kesehatan, pendidikan, keamanan dan pengelolaan lingkungan, serta lain sebagainya.
Sementara berusaha untuk mengeliminasi hambatan atau kendala yang secara struktural atau cultural exist dalam tubuh birokrasi pemerintah, serangkaian langkah dan strategi perlu terus-menerus diupayakan guna peningkatan public productivity ini. Teknik-teknik tersebut antara lain management by objectives (MBO), quality of work life programs, quality circle dan incentive programs.

Analisis Kualitas Pelayanan terhadap Kepuasan Pelanggan.

Jurnal Ilmu Administrasi,2002.

Membangun Kembali Social Capital Dalam Rangka Reformasi Administrasi di Indonesia

Oleh Sri Juni Woro Astuti

Pendahuluan
Reformasi birokrasi sebenarnya adalah merupakan bagian dari reformasi administrasi. Adapun pengertian reformasi administrasi itu sendiri masih banyak dimaknai secara berbeda. Disatu sisi, konsep reformasi administrasi (administrative reform) diidentikkan dengan konsep perubahan administrasi (administrative change). Perubahan administrasi mengandung pengertian sebagai suatu proses penyempurnaan (revisi) yang dilakukan secara terus menerus terhadap praktek-praktek administrasi, organisasi, prosedur, dan seluruh proses dimana administrasi terlibat di dalamnya (Leemans dalam Mutahaba, 1989:25). Hal ini menekankan perlunya perubahan administrasi secara berkesinambungan dan kontekstual.
Reformasi administrasi sesungguhnya tidak hanya sekedar perubahan yang bernuansa internal manajerial, tetapi lebih merupakan perubahan di sektor publik dan pemerintah yang bersifat terencana, instrumental dan organisasional dalam rangka memenuhi atau menyesuaikan diri dengan perubahan tuntutan lingkungannya (Caiden dan Siedentopf, 1982). Reformasi administrasi ini diperlukan tidak saja untuk meningkatkan kinerja birokrasi pemerintah, tetapi juga untuk menunjukkan seberapa besar kemampuan pemerintah dalam memenuhi harapan-harapan dan keinginan masyarakat.
Untuk itu nilai-nilai yang merupakan esensi administrasi negara (publik) dalam artian yang lebih luas seperti kewarganegaan (citizenship), keadilan sosial (social equity), etika, tanggung jawab, keterbukaan (Frederickson,1997) merupakan prinsip fundamental dalam reformasi administrasi-- selain nilai-nilai manajerial seperti efisiensi dan ekonomi--. Nilai-nilai esensial administrasi negara (publik) seperti kewarganegaan (citizenship), keadilan sosial (social equity), etika, tanggung jawab, keterbukaan tersebut di atas tidak lain merupakan social capital (modal sosial) yang bersumber dari hubungan sosial, yang meliputi trust (kepercayaan), norms (norma/kaidah), dan networks (jaringan) antar berbagai assosiasi yang mewakili beberapa kelompok yang secara konsisten berupaya mencapai tujuan bersama. Social capital merupakan public goods yang diciptakan oleh masyarakat dan dimiliki oleh masyarakat pula, tidak oleh individu atau pemerintah, tidak juga oleh kelompok-kelompok yang memiliki sumberdaya melimpah.
Kapital sosial ini terbentuk dengan sendirinya dalam kurun waktu yang relatif lama, seperti halnya proses pembentukan sistem nilai atau budaya pada umumnya. Oleh karenanya ketika kapital sosial ini telah terbentuk, maka akan sulit dihilangkan begitu saja (berbeda dengan kapital finansial). Namun ketika nilai-nilai social capital itu telah terkikis, jauh lebih sulit untuk membangunnya kembali.

Konsep Social Capital
L.J. Hanifan's 1916 dalam artikelnya tentang dukungan daerah terhadap sekolah di pedesaan, merupakan salah satu yang mencantumkan konsep social capital sebagai konsep yang mengacu pada kohesivitas sosial dan investasi personal dalam suatu komunitas sosial. Hanifan mendefinisikan konsep social capital dengan memperbandingkannya dengan banda-benda material sebagai berikut:
"...that in life which tends to make these tangible substances count for most in the daily lives of people: namely good will, fellowship, sympathy, and social intercourse among the individuals and families who make up a social unit… The individual is helpless socially, if left to himself… If he comes into contact with his neighbor, and they with other neighbors, there will be accumulation of social capital, which may immediately satisfy his social needs and which may bear a social potentiality sufficient to the substantial improvement of living conditions in the whole community. The community as a whole will benefit by the cooperation of all its parts, while the individual will find in his associations the advantages of the help, the sympathy, and the fellowship of his neighbors" (p. 130).
Berbagai aspek dari konsep tersebut juga telah banyak digunakan oleh banyak ilmuwan sosial, namun tidak banyak yang mendefinisikannya secara eksplisit melainkan lebih benyak mengkaitkannya dengan nilai-nilai hubungan sosial (social networks). Demikian pula para ilmuwan di bidang ilmu politik seperti Robert salisbury mengembangkan konsep social capital sebagai komponen penting dari pembentukan dan keberadaan kelompok kepentingan dalam tilisannya pada tahun 1969 yang berjudul "An Exchange Theory of Interest Groups" yang dimuat dalam Midwest Journal of Political Science.
Selanjutnya Pierre Bourdieu, sosiolog, juga menggunakan konsep social capital dalam tulisannya Outline of Theory of Practice pada tahun 1972 dan beberapa tahun kemudian mengklarifikasinya kembali dengan membedakan konsep social capital dengan kultur serta simbol-simbol kapital dan ekonomi. Baru beberapa tahun kemudian konsep social capital ini lebih dipopulerkan lagi oleh James Coleman, Barry Wellman dan Scot Wortley yang mengadopsi definisi yang dikembangkan oleh Glenn Loury (1977). Pada akhir 90-an konsep ini sangat populer, dan menjadi salah satu fokus program kajian World Bank dan menjadi topik bahasan utama dalam berbagai buku, salah satunya buku yang ditulis oleh Robert Putnam: Bowling Alone, dan Lewis Feldstein: Better Together.
Meskipun Bourdieu sependapat dengan Coleman bahwa social capital merupakan sumber daya yang netral, namun Bourdieu cenderung menunjukkan bahwa dalam prakteknya konsep social capital juga dapat digunakan untuk menghasilkan dan atau menghasilkan kembali ketidak seimbangan (inequality) dengan menunjukkan bagaimana orang-orang dapat mengakses posisi-posisi kekuasaan melalui hubungan sosial baik secara langsung maupun tidak langsung. Sementara itu, Robert Putnam menggunakan konsep tersebut dalam perspektif yang lebih positif. Meskipun pada mulanya ia mempertanyakan apakah benar social capital suatu konsep yang netral, ia membingkai konsep social capital sebagai suatu konsep yang menghasilkan civic engagement dan juga sebagai indikator sosial dari kesehatan kelompok atau komunitas. Putnam juga yang mentransformasi konsep social capital dari kepemilikan individual menjadi atribut kelompok (kolektif), yang menitik beratkan pada nilai-nilai kepercayaan (trust). Senada dengan Putnam, Mahyar Arefi (2003) juga mengidentifikasi bahwa konsensus merupakan salah satu indikator positif dari social capital. Konsensus mencerminkan adanya kepentingan yang sama dan kesepakatan diantara beberapa aktor atau individu dan stakeholders untuk mendorong gerakan kolektif. Gerakan kolektif inilah yang kemudian merupakan indikator dari meningkatnya social capital. Social Capital sering pula dikaitkan dengan keberhasilan demokrasi dan partisipasi politik. Putnam dalam bukunya Bowling Alone membuat argumen bahwa social capital berhubungan dengan kemunduruan partisipasi politik masyarakat Amerika yang terjadi saat itu.
Menurut Putnam, social capital mengacu pada nilai-nilai kolektif dari semua jaringan atau hubungan sosial dan kecenderungan yang muncul dari hubungan sosial tersebut. Social capital, oleh karenya merupakan komponen vital untuk membangun dan merawat demokrasi. Apa yang dikatakannya terjadinya penurunan social capital di Amerika serikat dlihatnya dari rendahnya tingkat kepercayaan masyarakat terhadap pemerintah dan rendahnya tingkat partisipasi masyarakat. Putnam meyakini bahwa social capital dapat diukur dari tingkat kepercayaan (trust) dan hubungan imbal balik dalam suatu komunitas atau antara individu. Sementara itu Coleman mendefiniskan social capital sebagai berikut:
“a variety of entities with two elements in common: they all consist of some aspect of social structure, and they facilitate certain actions of actors...within the structure”
Social capital adalah segala sesuatu yang memfasilitasi tindakan individu atau kelompok yang didasari oleh adanya hubungan timbal balik, kepercayaan, dan norma-norma sosial. Dalam pandangan Coleman, social capital adalah sumber daya ang netral dan tergantung pada penggunaannya . Sementara itu dalam bentuk capital, Pierre Bourdieu membedakan toga macam kapital, yakni : economic capital, cultural capital and social capital. Ia mendefinisikan social capital sebagai "the aggregate of the actual or potential resources which are linked to possession of a durable network of more or less institutionalised relationships of mutual acquaintance and recognition".
Kapital Sosial dan Reformasi Administrasi Publik
Sebagaimana dipaparkan di atas, teori social capital dipopulerkan oleh Putnam, berdasarkan hasil riset di berbagai wilayah di Amerika serikat, kapital sosial ternyata memegang peran kunci dalam menunjang keberhasilan pemerintahan. Beberapa daerah dimana masyarakatnya sangat commited terhadap pemerintah dan aktif dalam kegiatan kemasyarakatan, patuh terhadap hukum, saling mempercayai satu sama lain, disanalah pemerintah dapat menjalankan perannya dengan baik, memberikan pelayanan publik yang memuaskan, serta mencapai pertumbuhan ekonomi yang menggembirakan. Hal ini dikarenakan antara aktivitas sosial dan politik dapat saling menunjang satu sama lain, dalam hubungan yang horisontal bukan vertikal, antara masyarakat dan pemerintah begitu terintegrasi dalam suasana demokrasi yang sangat baik. Sebaliknya, kasus kegagalan pemerintah di beberapa wilayah lainnya, disebabkan karena kurang berkembangnya masyarakat civil (civic community) dan kehidupan berdemokrasi yang masih terbelakang. Masyarakat merasa sangat tidak berdaya, tidak dapat berpartisipasi, dan banyak terjadi pelanggaran hukum sehingga pemerintahan tidak berjalan dengan efektif (Putnam,1993).
Pelajaran yang dapat dipetik dari riset Putnam tersebut jelas membuktikan bahwa social capital merupakan prasyarat (prakondisi) bagi keberhasilan reformasi administrasi publik, dimana pada umumnya ide untuk melakukan reformasi akan muncul ketika terjadi penyimpangan, ketidak wajaran, ketidakpuasan atau kekecewaan, ketidaksenangan, keterasingan, penderitaan dan lain sebagainya dan tujuannya adalah untuk menuntut perbaikan kinerja (Caiden, 1991:45).
Mengingat reformasi administrasi melibatkan perubahan yang berskala besar dalam hal struktur dan proses organisasi dalam konteks politik (Montgomery, 1969 dalam Mutahaba, 1989:26), maka tidak ada reformasi jika perubahan yang terjadi tidak berdimensi politis atau hanya sedikit dimensi politiknya. Dalam konteks ini, administrative reform sulit dibedakan dengan reformasi sistem politik (political system reform). Berdasarkan pemahaman tersebut, Mutahaba (1989) mengaku sulit untuk memahami tujuan reformasi selain untuk pengaturan ulang hubungan-hubungan kekuasaan dalam organisasi atau dalam suatu masyarakat, yang mana hal ini tidak akan dapat dicapai jika nilai-nilai yang merupakan kapital sosial tersebut telah memudar.
Pudarnya kapital sosial terlihat dari perilaku dan orientasi tindakan yang secara riil dilaksanakan oleh para pejabat dan staf di lingkungan birokrasi pemerintah yang seringkali tidak sesuai dengan nilai-nilai etika pemerintahan yang seharusnya dipegang teguh. Padahal nilai-nilai etika merupakan ‘jiwa’ atau ‘ruh’ yang melandasi administrasi publik (Cooper, 1990). Pentingnya dimensi etika bahkan dapat dianalogikan dengan sistem sensor pada administrasi publik dan dapat mempengaruhi dimensi-dimensi lain dalam sistem administrasi publik (Keban, 2008). Namun nilai-nilai normatif tersebut semakin memudar sehingga semakin banyak penyimpangan atau penyalahgunaan wewenang birokrasi dan pejabat-pejabat politik sebagai pengambil kebijakan yang hanya berorientasi pada kepentingan pribadi dan golongan serta mengabaikan kepentingan rakyat.
Selain itu kondisi dilematis yang selalu dihadapi birokrasi pemerintah terkait dengan konteks politik yang tidak dapat mereka dihindari semakin meniadakan nilai-nilai kapital sosial tersebut. Menanggapai kondisi tersebut Putnam (1993) menyatakan bahwa “keberhasilan untuk menyelesaikan dilema-dilema dari aksi kolektif dan oportunisme untuk mengalahkan diri sendiri yang mereka kembangkan tergantung pada konteks sosial yang lebih luas dimana permainan itu terjadi. Sedangkan Coleman (1990), menyatakan bahwa fitur-fitur organisasi yang sudah lama ada seperti adanya kepercayaan, norma-norma, dan jaringan kerja, semua itu membentuk capital social yang mendorong kerjasama secara spontan / langsung dan untuk kepentingan umum. Kapital sosial membangun kepercayaan, dimana kepercayaan merupakan kunci pokok yang menunjang dinamisme ekonomi dan kinerja pemerintah. Dalam hal ini dibedakan antara kepercayaan sosial dengan kepercayaan personal, dimana tingkat kepercayaan sosial meningkat sebagai konsekwensi dari penggunaan hak kewarganegaraan dan adanya norma-norma lainnya. Hak untuk pengontrolan aksi-aksi individu telah ditransformasikan dari hak perorangan menjadi hak kelompok, karena aksi-aksi individu tersebut bisa mempengaruhi eksternalitas kelompok yang tidak dapat dijelaskan dalam pertukaran pasar. Dalam hal ini penggunaan hak kewarganegaraan yang tertuang dalam jaringan-jaringan kerja atau sejenisnya, secara horisontal memotong pengelompokan-pengelompokan sosial (seperti asosiasi lingkungan, komunitas masyarakat, klub olah raga, dst.). Jaringan kerja vertikal tidak dapat meningkatkan kepercayaan yang dibangun oleh tipikal jaringan kerja horisontal dari hirarki yang lebih rendah.
Putnam berpendapat bahwa adanya norma-norma dan jaringan-jaringan kerja sebagai akibat dari penggunaan hak kewarganegaraan lebih dapat membantu daripada menekan pertumbuhan ekonomi dan peningkatan keefektifan institusi-institusi publik. Lebih jauh lagi, pada masyarakat kompleks yang berkembang secara ekonomis, akan lebih besar terjadinya peluang untuk melakukan kelalaian dan kecurangan. Untuk itu, kekuatan kapital sosial dibutuhkan untuk mencegah hal tersebut menjadi suatu budaya.

Menakar Kepemilikan Social Capital
Hasil studi Putman tersebut, jika kita tarik dan direfleksikan pada kondisi di Indonesia sebelum reformasi, maka dapat digambarkan pada kondisi belum atau kurang berkembangnya civil society dan kehidupan berdemokrasi yang sangat terbatas. Masyarakat tidak berdaya, tidak dapat berpartisipasi dengan baik, sehingga pelanggaran hukum justru banyak dilakukan para penyelenggara pemerintahan dan akibtanya banyak program pemerintahan dan pembangunan yang tidak berjalan dengan efektif dan efisien.
Kondisi tersebut yang kemudian mendorong timbulnya gerakan reformasi karena kepercayaan masyarakat terhadap pemerintah telah mengalami degradasi secara drastis. Reformasi yang ditandai dengan lengsernya pemerintah orde baru merupakan klimak dari ketidak efektifan pemerintah dalam mengatasi berbagai krisis yang dipacu oleh krisis ekonomi hingga meluas ke krisis multi dimensi. Pada saat itu dapat dikatakan kondisi negara dan pemerintahan ’chaos’ dengan maraknya demontrasi anarkis dimana-mana. Para elit dan kelompok-kelompok masyarakat tidak lagi bisa saling percaya satu sama lain, integritas dan solidaritas terkikis, dan pelanggaran hukum terjadi di berbagai pemerintahan daerah. Dengan melihat kondisi demikian dapat dikatakan bahwa capital social di Indonesia sudah sangat rendah.
Selanjutnya pada era reformasi ini, para elit politik mencoba memperbaiki sistem antara lain sistem politik, sistem pemerintahan daerah, dan juga penegakan hukum. Di bidang pemerintahan, dapat dikatakan telah dilakukan reformasi dengan diberlakukannya otonomi daerah secara riil, luas dan bertanggung jawab. Demikian pula di bidang politik telah dilaksanakan sistem demokrasi langsung. Demikian juga di bidang penegakan hukum telah diupayakan untuk secara tegas menindak setiap orang dan pejabat yang melakukan tindakan melanggar hukum tanpa tebang pilih.
Namun reformasi birokrasi yang merupakan bagian dari sistem administrasi negara nampaknya belum secara serius dilaksanakan. Hal ini terbukti hingga saat ini peraturan perundang-undangan tentang sistem administrasi pemerintah belum juga resmi disahkan. Peran birokrasi yang profesional, yang mampu menciptakan kondisi yang kondusif dan mendukung terpenuhinya kebutuhan masyarakat agar masyarakat mampu melakukan kegiatan lainnya secara mandiri belumlah nampak. Salah satu penyebab ketidak profesionalan tersebut adalah adanya ketidakseimbangan antara kewenangan, hak dan tanggung jawab. Ketidakseimbangan ini pada akhirnya mengakibatkan kecenderungan yang tinggi di kalangan pegawai pemerintah untuk menyalahgunakan kewenangan dan bersikap apatis atau tidak termotivasi dalam melaksanakan tugas dan fungsinya. Sekedar mengingatkan bahwa Indeks Prestasi Korupsi di Indonesia pada tahun 2008 masih mencapai 2,8 bahkan lebih tinggi daripada tahun 2007 yang mencapai 2,0. hal ini juga merupakan salah satu bukti bahwa reformasi birokrasi belum berhasil.
Demikian pula dilihat dari capaian kinerja pemerintah saat ini yang sesungguhnya belum dapat dikatakan berhasil. Hal itu dilihat dari indikator kinerja pemerintah yang antara lain berdasarkan indikator ekonomi utama yang dicanangkan pada Rencana Pembangunan Jangka Mengengah (RPJM). Jika pada RPJM ditargetkan pertumbuhan ekonomi rata-rata 6,6 % selama kurun waktu tahun 2005-2009, realisasinya hingga tahun 2008 baru tercapai 5,9%. Target angka pengangguran tahun 2008 sebesar 6,6% ternyata realisasinya masih sebesar 8,4%. Demikian pula target penduduk miskin dalam RPJM sebesar 8,2 % untuk tahun 2009, namun realisasinya hingga tahun 2008 masih sebesar 15,4%. Kondisi capaian kinerja pemerintah Indonesia ini jauh tertinggal dibandingkan dengan kinerja pemerintah di negara-negara tetangga seperti Laos, Kamboja, Vietnam dan China. Sebagai contoh, untuk pengurangan tingkat penduduk miskin periode tahun 2004-2008 di Laos sebesar 10,6 % , Kamboja turun 11,3%, Vietnam 4,8%, China 4,2%, sadangkan Indonesia hanya 1,5 %. (Kompas, 27 April 2009).
Dengan capaian kinerja pemerintah tersebut, maka dapat dikatakan bahwa reformasi birokrasi pemerintah belum berjalan dengan baik. Padahal dalam situasi keterpurukan negara dan masyarakat Indonesia yang dialami sejak ’pecahnya’ krisis multi dimensi sekitar 10 tahun silam, agenda reformasi birokrasi tidak dapat ditawar lagi. Namun sejauh ini nampaknya pemerintah belum menunjukkan sence of crisis dengan segera melakukan reformasi birokrasi secara menyeluruh. Grand design reformasi birokrasi pasca Orde Baru belum dirumuskan dengan tujuan dan strategi yang jelas. Salah satu pakar birokrasi, Miftah Toha menyatakan bahwa hingga saat ini kelembagaan dan sistem administrasi belum berubah, susunan dan struktur organisasi birokrasi pemerintah masih seperti yang dulu pada era Presiden Suharto (2008). Demikian pula sistem nilai atau kultur yang kemudian mempengaruhi perilaku dan kinerja birokrasi secara individu maupun kelembagaan belum mengalami perubahan yang berarti.
Oleh karena itu diperlukan berbagai upaya yang serius dan tegas dalam mencoba memperbaiki birokrasi kita. Kondisi ini hanya dapat diatasi dengan membangun kembali social capital yang sudah terlanjur terkikis ini. Hal ini memang sangat sulit untuk membangun rasa saling kepercayaan, kejujuran dan kerjasama yang murni sangat sulit untuk dilakukan. Menurut analisis yang dilakukan oleh Indonesia corruption watch (2000), masyarakat kita justru semakin menuhankan materi. Status sosial pejabat yang kaya raya dengan gaya hidup yang mewah, meskipun semua itu tidak mungkin dapat diperoleh dari pendapatan resminya, kedudukannya di masyarakat begitu tinggi, diidolakan dan dirubung, siapa tahu dapat kebagian limpahan rezeki. Pejabat yang royal berderma, dianggap seorang yang tinggi ahlaknya dan karenanya senantiasa didoakan masyarakat, tanpa pernah dipertanyakan dari mana sumber dananya. Di dalam masyarakat yang demikian tentu semua orang menginginkan untuk memperkaya diri karena akan mendapat posisi terhormat dimata masyarakat.

Memudarnya Social Capital : Fenomena Urban Politics
Dalam realisasinya, reformasi birokrasi dan administrasi yang sesungguhnya jarang tersentuh, melainkan lebih banyak terkooptasi dan mungkin telah dilegimitasikan oleh janji-janji simbolis untuk meningkatkan produktivitas dalam sektor publik namun sejatinya yang dilakukan tersebut adalah untuk mencapai tujuan politis. Keseriusan untuk membenahi sistem kelembagan birokrasi pemerintahan, peningkatan kualitas dan kompetensi sumber daya aparatur melalui evaluasi kinerja PNS, sistem insentif yang kompetitif dan rekruitment berbasis profesionalisme dan lain sebagainya hingga saat ini masih merupakan konsep yang belum konkrit melainkan masih abstrak atau sekedar sketsa (rencana).
Reformasi sistem politik dengan melaksanakan demokrasi secara langsung terlalu jauh melangkah meninggalkan reformasi birokrasi yang masih saja jalan di tempat. Padahal birokrasi merupakan muara dari reformasi-reformasi dalam sistem politik, sistem administrasi negara, dan sistem hukum. Seberapa bagusnya reformasi atau perubahan yang sudah dibuat pada ketiga sistem tersebut, apabila tidak diimbangi dengan reformasi birokrasi maka kinerja pemerintah di bidang pembangunan dan pelayanan publik tetap tidak akan lebih baik.
Fenomena yang justru berkembang di lingkungan pemerintahan daerah adalah politisasi birokrasi secara terang-terangan. Kepentingan politik mengkooptasi kepentingan pelayanan kepada masyarakat daerah secara murni. Demikian pula politisi daerah cenderung mendominasi dan mengintervensi domain tugas dan kewenangan birokrasi di era reformasi. Fakta tersebut menunjukkan adanya anomali dari mainstream otonomi dan demokratisasi dalam sistem pemerintahan. Mainstream terkait dengan otonomi adalah bahwa dengan otonomi diyakini akan memberi peluang bagi berkembangnya local wisdom yang selama pemerintah orde baru terkikis oleh politik penyeragaman (uniformity) yang dipaksakan oleh pemerintah pusat (Purwanto, 2006). Demikian pula mainstream tentang demokrasi, dimana dalam sistem pemerintahan yang demokratis akan meningkatkan akuntabilitas pemerintah, dan memberikan landasan bagi partisipasi warga dan kepemimpinan politik baik di tingkat lokal maupun nasional (Smith, 1985).
Kondisi ini menunjukkan bahwa pemerintah (pusat) belum berhasil membangun prakondisi yang diperlukan guna mendukung pelaksanaan sistem demokrasi dalam pemerintahan daerah otonom. Hal ini tidak terlepas dari bangunan struktur dan kultur birokrasi pemerintah yang sangat kuat mengakar semenjak era Orde Baru. Kepentingan politik mendominasi kebijakan publik hingga keputusan – keputusan pada ranah operasional sekalipun.
Birokrasi pada dasarnya hanya ‘alat’ untuk menjalankan kebijakan dan kehendak para atasan politiknya yang mana seringkali kehendak politik tersebut tidak selalu sesuai dengan kepentingan masyarakat luas. Pejabat birokrasi lebih banyak mengakomodir kepentingan – kepentingan politik penguasa. Meski diakui bahwa peran birokrasi saat ini masih sangat kuat dalam memobilisasi sumber daya pembangunan dan penyelenggaraan pemerintahan, namun perlu dilihat bahwa semua itu dijalankan dalam koridor sistem birokrasi yang masih lemah (tidak mandiri dan profesional). Pada era otonomi, birokrasi pemerintah semakin terkooptasi oleh kepentingan politik dan digunakan sebagai alat untuk dapat memenangkan pemilihan kepala daerah secara langsung.
Kedudukan birokrasi sebagai alat negara yang perlu memiliki aturan main sendiri dan didukung oleh perundang-undangan tersendiri hingga kini belum terealisasi. Birokrasi, sebagai organ negara yang diberi tugas menjalankan semua kebijakan pemerintah yang terkait dengan kepentingan rakyat, seharusnya dijalankan dalam suatu sistem yang netral dan profesional bebas dari kepentingan politik. Konsep Weber tentang birokrasi yang rasional dan profesional mengedepankan prinsip meritokrasi dalam pelaksanaan tugasnya ternyata belum ditemui dalam sistem birokrasi pemerintah daerah yang berlangsung selama ini.
Dengan demikian, opini terhadap birokrasi yang selalu diilustrasikan sebagai “bureaucratic kingdom”, yang cenderung menjadikan birokrasi sebagai kekuatan yang sakral, sesungguhnya dari perspektif diskresi justru menunjukkan sisi sebaliknya. Ketidakmampuan birokrasi dalam menolak kehendak politik sempit dari para superior politiknya merupakan fenomena yang perlu dipandang dari sisi sistem birokrasi (bukan hanya dari sisi personal birokrat). Pandangan dari sisi personal, memang menunjukkan bahwa kekuasaan dalam birokrasi yang melekat dalam jabatan seorang ‘pejabat’, bisa menjadi sesuatu yang sangat menakutkan dan sangat sulit ditembus oleh warga masyarakat (Thoha, 2003). Namun situasi yang sama juga dihadapi pejabat birokrasi ketika berhadapan dengan pejabat politik, dimana mereka merasa ‘nasibnya’ diujung tanduk jika tidak mau mematuhi kehendak politik walaupun bertolak belakang dengan nilai-nilai etika, profesionalisme serta kepentingan rakyat.
Analisis ini berusaha merefleksikan pemikiran Weber dimana dalam tulisannya membahas mengenai kekuasaan yang dilakukan oleh pejabat --merupakan sesuatu yang benar-benar harus dibedakan dengan birokrasi—(dalam Albrow,1989). Kenyataan tidak terlepasnya birokrasi dari pengaruh politik sebenarnya juga sudah diperhitungkan oleh Weber dengan mengatakan bahwa kemungkinan penyimpangan birokrat yang tidak mampu memisahkan perilaku mereka dari kepentingannya sebagai individu dan anggota kelompok masyarakat yang oleh karenanya bisa memiliki kepentingan politik tertentu. Untuk itu perlu dibangun sistem birokrasi yang kuat sehingga mampu menolak tekanan politik dengan pondasi profesionalisme sumber daya aparatur yang tinggi. Dengan dasar profesionalisme (self-controll) diharapkan birokrasi dapat bekerja secara proporsional dan lepas dari ketergantungan terhadap pejabat politik.
Benang merah analisis di atas diharapkan dapat menjelaskan bahwa meskipun secara teoritis dan normatif, birokrasi pemerintah daerah telah memiliki domain kewenangan yang jelas, namun ternyata dalam prakteknya birokrasi sulit untuk melepaskan diri dari pressure pejabat politik yang menginginkan birokrat untuk selalu memihak dan memberikan keuntungan secara politis. Terutama dalam kebijakan pelayanan publik yang bersifat distributif, seringkali fakta yang ada dimanipulasikan untuk mempengaruhi keputusan birokrasi demi kepentingan politik praktis yang tidak benar-benar merepresentasikan kepentingan publik. Sebagaimana hipotesis Mladenka (1980) tentang politik perkotaan (urban politics) sebagai berikut:
"... urban services are political sources that can be manipulated, redistributed, and withdrawn in the scramble for electoral advantage. Loyal wards are rewarded with superior services. Major service decisions are made by the machines, handed down to the bureaucracy, and implemented in accordance with the scheme that seeks to wring maximum political advantage from the distribution of finite service resource".
Dalam perspektif urban politics, kebijakan distribusi pelayanan (services) seringkali didesain untuk memperoleh keuntungan politik semaksimal mungkin dengan hanya memberikan pelayanan yang sangat terbatas kepada wilayah-wilayah tertentu yang loyal secara politik. Penelitian Mladenka (1980) menunjukkan bahwa sulit bagi birokrasi untuk mampu mengontrol distribusi pelayanan yang sebenarnya merupakan tanggungjawabnya, dan bahwa birokrat seharusnya menggunakan kriteria teknis dan rasional dalam menyelesaikan permasalahan distribusi pelayanan. Yang terjadi adalah maipulasi atau pengalihan kepentingan Namun pembelokan atau manipulasi kepentingan tersebut sebenarnya dapat diminimalisir dengan profesionalisme birokrasi. Sebagaimana pendapat Miranda (1994) sebagai berikut: “…that bureaucratic rules best explain the distribution of urban services where professionalism dominates so that systematic bias is unlikely and that distributive decisions are made by impartial administrators who rely upon technical rational rather than political criteria”.
Fakta yang terjadi adalah bahwa birokrat secara konsisten cenderung melakukan manipulasi demi memperoleh keuntungan atas dukungan suara yang diberikan kepada para politisi. Kondisi ini dapat dijelaskan dengan social exchange theory dimana seseorang yang memberikan pada orang lain akan meminta imbalan atas pemberiannya itu, dan orang yang menerima banyak hal dari orang lain akan berada pada posisi tergantung dan di bawah tekanan pihak yang memberinya tersebut. Dengan demikian, kekuasaan atau kepemilikan sumber daya merupakan penentu hubungan pertukaran yang terjadi antara kedua belah pihak, apakah dalam posisi seimbang atau tidak (Emerson, 1962 and Blau, 1964). Dalam hubungan tersebut, terjadi pertukaran antara dukungan politik birokrat yang berupa kewenangan distribusi pelayanan publik dengan keuntungan yang diperoleh birokrat atas dukungan politis tersebut.
Hal ini menggambarkan betapa social capital yang dimiliki jajaran birokrasi dan elit politik telah memudar, dan tidak lagi menjunjung tinggi standar nilai etika administrasi publik yang harus selalu dikedepankan (Frederickson, 1997). Permasalahan yang kita hadapi saat ini adalah bagaimana menentukan prioritas antara mengedepankan pelaksanaan sistem demokrasi atau mendahulukan pembangunan social capital. Sebab membangun kedua pondasi itu tidak dapat atau sulit untuk dilakukan secara bersama-sama melainkan perlu ada prioritas pertama dan kedua. Jika sejak awal reformasi lebih memprioritaskan pembangunan demokratisasi, maka untuk saat ini upaya melakukan reformasi birokrasi dengan grand design yang jelas, sudah tidak dapat ditunda lagi dan harus menjadi prioritas utama bagi pemerintahan baru yang akan datang.

Membangun Kembali Kapital Sosial: Sintesis Sektor Publik dan Privat
James Wilson (1989) mengemukakan pendapatnya tentang empat tipologi cara sederhana organisasi publik yang bisa dipakai untuk menjelaskan masalah utama dari reformasi administrasi publik, khususnya yang terjadi di New Zaeland, adalah terjadinya kecenderungan untuk menganggap organisasi yang berhasil adalah mereka yang berubah menjadi, apa yang disebut oleh wilson sebagai organisasi produksi. Dalam hal ini organisasi produksi dinobatkan sebagai tipe organisasi yang paling didambakan sebagai solusi, khususnya bagi agensi-agensi birokratik tradisional (yang digambarkan sebagai tipe prosedural yang ada karena paksaan).
Manajemen yang efektif akan berperan banyak dalam organisasi produksi karena kinerja aktual dan hasilnya sudah siap untuk diobservasi, dimana hal ini juga merupakan sesuatu yang terkontrol atau bisa dihitung. Pandangan ini disejajarkan dengan asumsi-asumsi orientasi bisnis dalam ekonomi, yang telah menjadi motor reformasi. Schick (1996) menyatakan bahwa kontrol-kontrol eksternal pada input telah ditiadakan, tapi ada kontrol eksternal baru pada output (misalnya dalam bentuk kesepakatan akan form kinerja dan pembelanjaan-nya, laporan keuangan dan pengauditan, dan sebagainya), dan New Zealand bukanlah negara yang segala sesuatunya di jalankan oleh manajemen publik.
Bagaimanapun, usaha mereka untuk membuat pusat produksi dalam pelayanan publik yang berdasar pada imej bisnis korporasi, dipaksakan untuk digabungkan dengan beberapa faktor, yaitu konteks politik organisasi publik. Masalah yang dihadapi adalah adanya kesulitan teknologi yang digunakan untuk pencapaian outcome yang diharapkan, interdependensi, dan beberapa model tugas-tugas yang berbeda yang harus diselesaikan.
Jika efisiensi dan pertanggungjawaban bisa diterapkan paling tidak dalam kurun waktu yang singkat, maka dengan cara emulasi model produksi, standar etika dalam pelayanan publik bisa bertahan dalam waktu yang lama. Akan tetapi, tidak semua tugas yang diemban oleh organisasi publik bisa menggunakan model produksi, dan model produksi ini bukanlah sesuatu yang dapat dijadikan sebagai jaminan standar. Sesuai dengan pendapat Wilson mengenai organisasi "asli" dan organisasi "tiruan”, karena secara definisi kinerja orang-orang dalam organisasi tersebut sukar untuk di observasi (dalam hal ini, pada organisasi tiruan outcomenya juga tidak bisa di observasi, dan untuk itu akan sulit bagi mereka untuk mengaturnya secara efektif. Jika pada organisasi bisnis sektor privat merupakan organisasi tiruan, maka ia tidak akan bertahan lama). Maka dari itu, dua tipe organisasi yang memiliki etika kejujuran harus di dasarkan pada tingkat kepercayaan yang tinggi, dan didukung oleh komitmen yang kohesif dalam norma-norma dan standar-standar profesional. Meskipun sebuah komitmen bisa dijadikan penopang dalam organisasi-organisasi produksi dan prosedural, sebagaimana telah diterangkan di atas mengenai pengutamaan kontrol supervisi yang cepat, ini merupakan sebuah sine qua non dari etika kejujuran dalam organisasi-organisasi asli dan tiruan.
Dalam pengertian yang lebih lanjut, disiplin ini merupakan orientasi misi institusi yang kuat dan dibedakan dari organisasi yang kompeten secara teknis, untuk itu ancaman pada etika kejujuran bisa diminimalisasikan. Observasi yang dilakukan oleh Ostrom mempunyai hubungan yang mendasar dengan konteks yang disebut "sebagai kesuksesan” dimana hal ini berarti, institusi-institusi privat mampu untuk menghasilkan outcome yang produktif dalam situasi yang penuh dengan godaan dan tindakan-tindakan ceroboh yang sering terjadi (1990). Atau seperti pendapat Wilson dimana ia menyatakan bahwa, arti dari sebuah misi, kemurnian sebuah komitmen, atau kepercayaan dalam norma-norma profesional, dimana para pekerja yang tidak selalu diperiksa tidak akan melakukan kelalaian (1989). Oleh sebab itu mereka harus terus beroperasi atas dasar tingkat kepercayaan yang tinggi dan jika mereka diatur dengan baik, maka pengembangan kapital sosial dalam tubuh mereka akan ada pada tingkat mikrokosmik mereka sendiri.
Sama halnya dengan pertanggung jawaban, kontrol keorganisasian secara langsung dilakukan oleh supervisi, hal ini merupakan karakteristik tipe produksi dan prosedural dari organisasi, baik itu bagi organisasi asli maupun tiruan, pada dasarnya bisa dioperasikan dengan efektif. Karena model-model produksi bisa berjalan dalam kondisi yang krisis akan unsur. Maka dengan demikian penyalahgunaan jabatan akan meningkat jika peraturan yang ada bisa diubah-ubah dan kesalahan yang dilakukan bisa disamarkan. Orang-orang dalam organisasi produksi bisa disebut sebagai jenis orang yang bersifat melawan, dan akan menerima sangsi sosial yang keras dalam organisasi asli yang memiliki karakter tingkat kepercayaan yang tinggi. Tetapi, permasalahannya adalah bahwa pembentukan kewajiban pada institusi ini lebih sulit dan hanya cocok diterapkan pada bentuk organisasi tiruan, karena organisasi tersebut juga dapat menghasilkan outcome yang mudah dilihat. Kemampuan dalam mengukur outcome dapat meningkatkan moral, dan menunjukkan bahwa agensi tersebut bisa dikatakan berhasil dalam mencapai moral yang tinggi. Di saat moral tetap stabil pada tingkat moral yang tinggi dalam sebuah organisasi prosedural, maka krisis kepercayaan diri mengenai apakah organisasinya mampu mencapai outcome yang telah dijadwalkan, akan berakhir. Organisasi ini cenderung untuk selalu di tempatkan dalam situasi yang tidak mengenakkan, dimana mereka dihadapkan dengan permintaan publik yang tidak pernah ada akhirnya dan dengan sumber daya mereka yang terbatas, serta seringkali mereka beroperasi dalam otoritas politik tingkat tinggi yang penuh dengan kontroversi dan pengekangan. Karenanya, dalam organisasi ini terjadi kecenderungan mengalami penurunan moral, dimana hal ini merupakan sesuatu yang wajar dalam pelayanan publik. Seperti dalam bidang olahraga, begitu pula yang ada dalam organisasi: akan terasa lebih baik untuk menjadi pemenang daripada menjadi pecundang.
Analisa Putnam mengenai hubungan antara pemerintahan demokratis yang efektif dan kapital sosial relevan dengan proses pemerintahan pada level mikro, implikasinya tampak lebih jelas. Fokus terhadap pemeliharaan standar etika manajemen publik dan administrasi tidak dapat dipandang sebagai prioritas kedua dan lebih mementingkan bagaimana meningkatkan efisiensi dan keefektifan. Orientasi pada capaian-capaian makro biasanya mengabaikan pentingnya pemberian pelayanan publik yang berbasis pada kejujuran, emphati, dan keadilan sosial.
Dengan menerapkan standar etika yang tinggi dalam pelayanan publik, maka lambat laun kapital sosial yang mulai memudar akan kembali menguat dengan sendirinya. Namun hal itu tentu tidaklah mudah. Diperlukan komitmen dan integritas penyelenggara pemerintahan untuk benar-benar menerapkan standar etika tersebut dengan konsekwen dan sistem hukum yang memadai untuk memberikan efek jera bagi siapapun yang melanggarnya. Untuk itu diperlukan pendekatan institusional yang tidak hanya sekedar melakukan reorganisasi struktural tetapi yang lebih penting adalah institusionalisasi nilai-nilai etika administrasi dan pelayanan publik (Ostrom, 1990). Dalam arti yang menyeluruh, pembangunan institusional merupakan sebuah proses dimana organisasi dan prosedur mendapatkan nilai dan kemantaban dalam norma dan perilaku yang dilakukan dalam waktu yang lama dan digunakan untuk mencaai tujuan bersama (Uphoff, 1986).
Pendekatan institusional dalam hal ini dimaknai secara luas atau komprehensif. Sehingga tidak akan ada lagi istilah ’hilangnya memori institusional’, dimana para pembuat kebijakan kurang memiliki pengalaman dan pengetahuan atau kompetensi yang memadai dalam hal pembangunan institusional. Disinilah pentingnya para institusionalis yang seharusnya menjadi salah satu bidang kajian utama dalam khasanah studi Administrasi Negara (Publik). Tapi ini hanya satu dari sekian banyak aspek yang juga sangat diperlukan dalam reformasi administrasi.
Salah satu strategi institusionalisasi diutarakan oleh Ostrom (1990) dimana ia menyatakan bahwa banyak institusi-institusi yang sukses adalah mereka yang menggabungkan karakteristik privat dan publik (state) serta menolak adanya dikotomi diantara kedua domain tersebut. Penekanan ekonomis terhadap perubahan sektor publik menempatkan nilai yang tinggi pada apa yang dianggap sebagai sesuatu yang tidak dapat dihindarkan, yakni kebaikan dari model-model privat dalam mengelola organisasi, yang digambarkan sebagai yang “lebih produktif”, yang berbeda dengan pendekatan-pendekatan pelayanan publik yang biasa disebut sebagai birokratik.


Daftar Pustaka
Bourdieu, P. (1983) ‘Forms of capital’ in J. C. Richards (ed.) Handbook of Theory and Research for the Sociology of Education, New York: Greenwood Press.
Coleman, J. C. (1988) ‘Social capital in the creation of human capital’ American Journal of Sociology 94: S95-S120.
Coleman, J. C. (1990, 1994) Foundations of Social Theory, Cambridge, Mass.: Harvard University Press.
Chandler, R.C. and Plano, J.C.,(1982). The Public Administration Dictionary. John Wiley & Sons
Denhardt, Robert B., (1991). Public Administration: An Action Orientation. Pacific Grove.California: Brooks/Cole Publishing Company.
Frederickson, H.C., (1997). The Spirit of Public Administration, San-francisco, Jose-Bass Publisher.
Frederickson, H.C., (1997). The Spirit of Public Administration, San-francisco, Jose-Bass Publisher.
Gregory, Robert J., (1999), Social Capital Theory and Administrative Reform:maintaing ethical probity in public service, Public Administration Review, January Vol. 59 No.1.
Hanifan, L. J. (1916) "The rural school community center", Annals of the American Academy of Political and Social Science 67: 130-138. Also see Hanifan, L. J. (1920)The Community Center, Boston: Silver Burdett.
Hughes, Owen E., (1994). Public management and administration: an Introduction, The Macmillan press LTD. London.
Keban, Yeremias., (2008). Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik: Konsep, Teori dan Isu. Yogyakarta, Gava Media.
Masduki, Teen., (2000). Gerakan Sosial Anti Korupsi, Indonesia Corruption Watch.
Putnam, Robert D., (1993). The Properious Community: Social capital and Public life, The American Prospect, March Vol.4,No.13.
The World Bank (1999) 'What is Social Capital?', PovertyNet http://www.worldbank.org/poverty/scapital/whatsc.htm
Uphoff, Norman., (1986). Local Instutional Development; An Alatical Sourcebook. West Hartford. Kumarian Press.
Wilson, James Q., (1989). Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It? New York.

Penggunaan ruang diskresi birokratik dalam konteks politik lokal dan sistem akuntabilitas publik di era otonomi daerah

Studi tentang diskresi birokratik ini sesungguhnya merupakan bagian dari upaya untuk melakukan pengamatan dalam lensa-lensa lebar terkait dengan penyelenggaraan administrasi publik yang seharusnya sudah memasuki paradigma baru dalam tatanan pemerintahan dan pelayanan publik. Konsepsi reformasi birokrasi yang diharapkan dapat mengubah kinerja birokrasi menjadi lebih profesional dan akuntabel perlu dikawal dengan berbagai cara atau sarana. Hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi salah satu 'jendela' yang memungkinkan untuk melihat secara lebih jernih kompleksitas permasalahan yang menghambat pencapaian tujuan reformasi birokrasi.
Berdasarkan analisis hasil penelitian, thesis yang dibangun dari penelitian ini adalah bahwa "penggunaan ruang diskresi pada birokrasi pemerintah daerah lebih ditentukan oleh preferensi elit daerah daripada oleh DPRD (legislatif's choice) ataupun preferensi birokrasi (agency's choice)". Meskipun berdasarkan ketentuan perundang-undangan, birokrasi pemerintah daerah telah diberi keleluasaan (diskresi) yang lebih besar, namun ternyata kewenangan yang besar itu tidak dapat dijalankan dengan baik (berdasarkan prinsip etika, profesional, keilmuan dan kepentingan publik). Penggunaan ruang diskresi birokratik tidak dapat lepas dari adanya intervensi berbagai pihak seperti partai politik, kalangan swasta (pengusaha), dan para superiornya (individu-individu kepala daerah dan pejabat di atasnya).
Sistem birokrasi belum menunjukkan adanya perubahan (reformasi) menuju sistem birokrasi yang netral dan profesional. Kemampuan pejabat birokrasi dalam menggunakan ruang diskresi sesuai dengan parameter normatif yang acceptable yakni: legal, ethical, profesional, knowledge, dan public interest masih rendah. Ruang diskresi yang dimiliki l ebih banyak digunakan untuk "memberi" peluang masuknya pertimbangan-pertimbangan lain di luar yang normatif tersebut, sehingga hasilnya juga kurang acceptable. Keputusan-keputusan dan tindakan yang diambil dalam domain birokrasi tidak selalu dijaga agar tetap berpijak pada parameter legal dan normatif. Sebagian dari keputusan-keputusan yang diambil pada domain kewenangan birokrasi justru dibuat atas dasar kepentingan atau pertimbangan-pertimbangan diluar parameter yang acceptable tersebut antara lain kepentingan pejabat politik dan kepentingan individu birokrat seperti kedudukan atau jabatan, keuntungan ekonomi, dan nepotism.
Hal ini dikarenakan sistem akuntabilitas publik yang belum berjalan dengan efektif dan seimbang antara akuntabilitas internal (responsibility) dan akuntabilitas eksternal (responsiveness). Orientasi pertanggungjawaban yang perlu dibangun tidak hanya secara vertikal (birokratik - internal), tetapi juga perlu dibangun self-controll (kontrol profesional) dimana birokrasi secara internal dapat mengontrol dirinya sendiri sesuai dengan nilai-nilai moral dan etika administrasi publik dan lebih penting lagi adalah berjalannya kontrol politik yang berasal dari elemen masyarakat dan penegakan hukum (law enforcement).
Walaupun disadari bahwa fenomena politisasi birokrasi memang tidak mungkin dihilangkan dari sistem pemerintahan negara dimanapun juga, namun yang perlu mendapat perhatian adalah bagaimana membuat birokrasi menjadi lembaga profesional dimana fokus utama dari tanggungjawabnya adalah pada pelayanan publik.
Adapun pokok-pokok pemikiran yang dapat disumbangkan sebagai rekomendasi hasil penelitian ini adalah sebagai berikut :

1. Dalam paradigma governance, pemerintah (eksekutif) tidak identik dengan negara dan negara pun tidak semata dikelola oleh pemerintah (eksekutif). Perlu ditekankan bahwa peran masyarakat dalam penyelenggaraan fungsi negara--yang meliputi eksekutif, legislatif dan yudikatif-- sangat penting, selain peran pemerintah (eksekutif) dan kalangan swasta (privat). Dengan pemisahan yang tegas tersebut, maka dapat dipetakan kedudukan birokrasi yang sesungguhnya berada dimana. Selama ini birokrasi diidentikan dengan Pegawai Negeri Sipil (PNS) yang disebut juga sebagai birokrasi pemerintah. Demikian juga dalam penyusunan Rancangan Undang-Undang Administrasi Pemerintahan (RUU-AP) saat ini, kedudukan birokrasi berada di bawah eksekutif. Selama Kepala Eksekutif -- yang merupakan pejabat politik -- lebih mementingkan kepentingan politis yang hanya berorientasi pada kekuasaan, maka sulit diharapkan birokrasi untuk menjaga netralitas dan meningkatkan profesionalismenya.
2. Tanpa berniat untuk sekedar meniru sistem pemerintahan di negara-negara maju seperti Jerman, Belanda, dan Amerika-kejelasan hukum tentang sistem administrasi negara sangat diperlukan sebagai pijakan dalam mengatur kedudukan dan fungsi dari lembaga-lembaga negara secara tegas dan komprehensif, tidak rancu dan tumpang tindih. Pemikiran ini ingin menegaskan dukungan terhadap konsepsi tentang netralitas birokrasi yang hanya bisa diwujudkan dalam sistem administrasi negara yang jelas dasar hukumnya dimana kedudukan birokrasi menjadi lebih independen dan harus tunduk terhadap amanah Undang-Undang.
3. Sebagaimana diketahui bahwa kendala utama adalah terletak pada kekhawatiran birokrat (bureaucratic anxiety) terhadap masa depan jenjang karir dan jabatannya. Akibatnya pejabat birokrasi banyak yang melakukan upaya-upaya di luar standar etika dan profesional demi mendapatkan posisi jabatan yang tinggi dalam birokrasi. Hal ini dapat ditanggulangi dengan diterapkannya prinsip meritokrasi birokrasi secara konsekwen, pembinaan dan manajemen kepegawaian dengan standar kinerja PNS yang jelas, transparan, proporsional, dan kompetitif.
4. Lebih spesifik diperlukan juga amandemen terhadap Undang-Undang yang mengatur tentang Pegawai Negeri Sipil khususnya dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Kewenangan pengelolaan di bidang kepegawaian (rekruitment, placement, promotions, dan lain-lain) idealnya dilakukan oleh suatu lembaga profesional dan independen dengan proses yang transparan sehingga netralitas dan profesionalisme PNS dapat lebih dijamin. Salah satu yang perlu diatur secara lebih tegas adalah tentang masa jabatan pejabat struktural dalam jangka waktu yang tetap sehingga dapat menghindarkan perasaan 'tidak aman' bagi seorang pejabat birokrasi yang bekerja dalam konteks dinamika politik lokal yang sangat intens.
5. Langkah selanjutnya yang diperlukan adalah melakukan penguatan internal (internal capacity building) yang meliputi peningkatan kapasitas kelembagaan, profesionalisme aparatur birokrasi, khususnya dengan menanamkan pemahaman akan semangat "democratic responsibility" sebagai bagian dari tugas administrator dalam sistem pemerintahan dan negara demokrasi.
6. Adapun untuk membangun sistem akuntabilitas politik yang benar-benar efektif, diperlukan usaha pembangunan kapasitas masyarakat di tingkat lokal (local capacity building) melalui program-program akselerasi pemberdayaan institusi lokal--dengan mekanisme bottom up-- sehingga mampu menjadi instrumen demokrasi dan kontrol sosial yang lebih arif. Namun, mengingat struktur masyarakat lokal yang heterogen dengan tingkat diferensiasi status sosial ekonomi masyarakat yang relatif tinggi, maka dalam tahap ini, masih diperlukan peran (intervensi) birokrasi sebagai fasilitator dan katalisator sesuai bidang tugasnya secara profesional dan mandiri. Bilamana perlu di daerah-daerah dengan tingkat sosial ekonomi yang relatif rendah seperti di Kabupaten Bima diperlukan inisiasi dari atas (Top down strategy). Peran ini hanya bisa dilakukan manakala pemahaman dan semangat democratic responsibility sudah terbangun dan menjadi bagian inheren dari moral dan etika administrasi publik.


Dari sejumlah rekomendasi di atas, diharapkan akan terbentuk sistem akuntabilitas birokrasi yang berjalan seimbang, yakni akuntabilitas internal melalui kontrol birokratik dan profesional dengan akuntabilitas eksternal melalui kontrol legal dan politik. Dengan bekerjanya sistem akuntabilitas internal dan eksternal yang seimbang, maka birokrasi akan semakin bijak dalam menggunakan ruang diskresi sesuai parameter-parameter yang memenuhi nilai-nilai normatif dan dapat diterima (acceptable).

(Disertasi, Universitas Gajah Mada, 2009) Selengkapnya...
Diposkan oleh SJW Astuti di 05.43 0 komentar
Kirimkan Ini lewat Email BlogThis! Berbagi ke Twitter Berbagi ke Facebook Berbagi ke Google Buzz

"Eco-Pesantren"

Oleh Erni R. Ernawan
Paradigma pembangunan berkelanjutan yang ramah lingkungan dewasa ini mengalami pergeseran posisi yang sangat signifikan dengan harapan, tuntutan, dan keadaan. Hal itu dapat dilihat dari penempatan prioritas dan porsi lingkungan hidup dalam isu global di papan atas problematika dunia. Dimensi lingkungan akhir-akhir ini mengalami sorotan yang tajam dari berbagai media, akademisi, praktisi lingkungan mulai tingkat internasional, nasional, maupun lokal. Ini menjadi isu yang mutakhir dan banyak diperbincangkan oleh berbagai pihak, utamanya para pemerhati lingkungan.
Kebijakan yang sedang populer dan menjadi agenda kebijakan pemerintah, utamanya Kementerian Negara Lingkungan Hidup dan Kementerian Agama serta didukung berbagai kementerian lainnya adalah mengajak warga pondok pesantren mengaplikasikan proses belajar-mengajar dan berpartisipasi melestarikan lingkungan hidup yang islami di pondok pesantren dan sekitarnya berdasarkan Alquran dan Assunnah. Program eco-pesantren sebagai model pendidikan lingkungan hidup di lingkungan pondok pesantren ternyata menarik perhatian para ulama, ilmuan, pimpinan organisasi Muslim di berbagai negara. Di Indonesia, program eco-pesantren digagas Kementerian Lingkungan Hidup dan dilaksanakan bersama-sama dengan Kementerian Agama diluncurkan pada tanggal 5 dan 6 Maret 2008 di Asrama Haji Pondok Gede. Perkembangannya memang sangat pesat sehingga pondok pesantren di sejumlah daerah telah menerapkan program ini. Eco-pesantren memang salah satu bentuk pendidikan lingkungan hidup khas Indonesia berbasis pondok pesantren sejak diperkenalkan pertama kali pada pertemuan "Muslim Seven Year Action Plan for Climate Change" di Istambul, Turki, awal Juni 2009
Secara etimologi bahasa kata eco-pesantren berasal dari kata eco yang diambil dari kata (ecology) yang erat kaitannya dengan lingkungan hidup sedangkan pesantren adalah institusi pendidikan khas di Indonesia yang mengajarkan ilmu-ilmu keislaman.
Sesuai dengan Direktori Departemen Agama bahwa 17.000 pondok pesantren sangat potensial untuk menjadi mitra dalam pengelolaan lingkungan hidup. Pondok pesantren mengakar di masyarakat, ada kiai, wali santri/pengasuh, santri yang menjadi panutan masyarakat.
Guru Besar Agama dari Bucknel University, Mary Evlyn Tucker mengatakan, "Sains dan teknologi memang diperlukan, tetapi itu saja tidak cukup. Kita memerlukan agama untuk terlibat dalam mencari solusi keluar dari krisis lingkungan. Mengingat gejala yang dilakukan manusia terhadap alam, kita tiba pada fase kepunahan keenam, yaitu manusia berperan dalam ikut menghancurkan dan mengubur peradabannya di Planet Bumi dengan kekuasaan dan arogansi yang mereka lakukan. Umat manusia dan peradabannya, terancam punah pula". Menurut dia, agama mempunyai lima resep dasar untuk menyelamatkan lingkungan (5 R). Pertama, referensi atau keyakinan yang dapat diperoleh dari teks (kitab-kitab suci) dan kepercayaan yang mereka miliki masing-masing. Kedua, respek, penghargaan kepada semua makhluk hidup yang diajarkan oleh agama sebagai makhluk Tuhan. Ketiga, restrain, kemampuan untuk mengelola dan mengontrol sesuatu supaya penggunaannya tidak mubazir. Keempat, redistribution, kemampuan untuk menyebarkan kekayaan, kegembiraan, dan kebersamaan melalui langkah dermawan, misalnya zakat dan infak dalam Islam. Kelima, responsibility, sikap bertanggung jawab dalam merawat kondisi lingkungan dan alam.
Pendapat tersebut sangat sejalan dengan konsep eco-pesantren. Oleh karena itulah, melalui Program eco-pesantren ini diharapkan selain dapat menggugah kesadaran umat Muslim untuk lebih memahami dan peduli terhadap kondisi lingkungannya, juga dapat melakukan penggalian dan pengkajian secara komprehensif tentang konsep Islam yang berkaitan dengan lingkungan serta implementasi dan revitalisasinya. Dengan demikian, menjadikan pondok pesantren sebagai pusat pembelajaran lingkungan bagi masyarakat.
Prinsip-prinsip etika lingkungan, yaitu sikap hormat terhadap alam, tanggung jawab, solidaritas kosmis, kasih sayang dan kepedulian, no harm, hidup sederhana dan selaras dengan alam, keadilan, demokrasi, integritas moral. Sementara norma dasar program eco-pesantren meliputi kemaslahatan, kebersamaan, keterbukaan, kesetaraan, kejujuran, keadilan, kelestarian lingkungan. Tampak jelas ada hubungan antara prinsip-prinsip etika lingkungan dengan norma dasar program eco-pesantren.
Pesantren adalah gambaran riil simpul kekuatan umat Islam di Indonesia. Pendekatannya diharapkan dapat menjadi salah satu penjuru kegiatan ramah lingkungan. Eco-pesantren menjadikan pesantren sebagai simpul penyadaran hidup berwawasan lingkungan di tengah masyarakat.
Prinsip-prinsip etika lingkungan dan norma dasar program eco-pesantren perlu diupayakan dan diimplementasikan dalam kehidupan manusia. Prinsip-prinsip etika lingkungan mudah diaplikasikan di pesantren karena membudayakan etika lingkungan itu harus top down, sehingga kepemimpinan dari pimpinan pesantren dapat dijadikan panutan dalam memelihara lingkungan.
Begitu pentingnya kelestarian alam hingga banyak disebutkan dalam Alquran membuktikan bahwa sebenarnya ada ikatan spiritual yang sangat kuat umat Muslim dengan konsepsi alam yang diciptakan Allah SWT. Subhanallah!!!***
Penulis, pemerhati lingkungan.
Opini Pikiran Rakyat 7 Januari 2011
Selengkapnya...

Moralitas Pesantren

Istilah moral berasal dari bahasa latin “mos” (moris) yang berarti adat istiadat, kebiasaan, pengaturan nilai-nilai atau tatacara kehidupan. Sedangkan moralitas merupakan kemauan untuk menerima dan melaksanakan peraturan nilai-nilai atau prinsip-prinsip moral. Seseorang dikatakan bermoral apabila perilakunya sesuai dengan nilai-nilai moral yang menjunjung tinggi oleh kelompok sosialnya. Kirschenbaum dalam uraiannya mengatakan bahwa nilai (values) banyak membicarakan apa yang disukai dan diinginkan, sedangkan moral lebih banyak berbicara tentang benar dan salah. Sedangkan Hurlock seorang tokoh moralis berpendapat bahwa yang disebut sebagai perilaku moral (moral behavior) adalah perilaku yang sesuai dengan kode moral dari kelompok sosial. Perilaku ini dikontrol oleh konsep-konsep moral yaitu aturan-aturan perilaku bagi anggota suatu budaya yang menjadi tradisi dan pola perilaku yang diharapkan dari anggota kelompok. Oleh Hurlock, perilaku yang disebut juga “true morality" tidak hanya sesuai dengan standar sosial, tetapi juga dilakukan dengan suka rela.
Disisi lain moral menurut filsafat Durkheim merupakan fakta sosial yang khas dan dalam semua bentuknya tidak dapat hidup kecuali dalam masyarakat, dalam arti pasti hidup dalam konteks sosial. Moral memiliki tiga unsur yaitu disiplin, keterikatan pada kelompok, dan otonomi kehendak manusia. Dalam kaitan ketiga unsur tersebut, tekanan terletak pada masyarakat dan daya pikir manusia.
Orang yang memiliki kecerdasan moral adalah yang mampu merenungkan mana yang benar dan mana yang salah dengan menggunakan sumber emosional maupun intelektual fikiran manusia. Seseorang yang memiliki kecerdasan moral akan berusaha memutuskan apa yang seharusnya dilakukan dan yang tidak boleh dilakukan, mengapa, dan bagaimana harus bergaul dengan orang lain, serta atas alasan keseluruhan moral, relijius, spiritual, dan praktis apa saja.
Moral merupakan suatu standar baik buruk, benar salah, dan perlu tidaknya suatu perbuatan itu dilaksanakan sesuai dengan nilai-nilai atau norma-norma yang dianut dan dijunjung tinggi oleh suatu kelompok masyarakat. Pada nilai-nilai moral harus terkandung unsur keadilan dan konsep moral seperti hak, kewajiban, kesejahteraan, kebebasan, dan aturan dalam masyarakat masyarakat.

Moral di Pesantren
Sebagaimana organisasi yang lain pesantren juga merupakan organisasi yang memiliki tujuan. Tujuan tersebut akan dapat tercapai apabila dilakukan dengan langkah-langkah manajemen. Pesantren bebas menentukan langkah langkah tersendiri agar tujuannya tercapai dengan baik. Secara umum proses manajemaen atau pengelalolaan pesantren mencakup empat hal yaitu perencanaan, pengorganisasian, pengarahan, pengawasan.
Tahap perencanaan dilakukan dengan menentukan kerangka yang diperlukan untuk pencapaian tujuan tertentu, hal ini dilakukan dengan mengkaji kekuatan dan kelemahan organissasi, menentukan kesempatan dan ancaman, menentukan setrategi, kebijakan, taktik dan program, semua itu dilakukan berdasarkan proses pengambilan keputusan secara ilmiah.

Sebagai suatu lembaga pendidikan, sudah pasti pesantren mempunyai program yang sistematik dalam melaksanakan bimbingan, pengajaran, dan latihan dalam rangka membantu santrinya agar mampu mengembangkan potensinya dengan baik yang menyangkut aspek moral spiritual, intelektual, emosional, maupun sosial. Pendidikan pesantren selayaknya mempunyai pengaruh besar terhadap perkembangan kepribadian santri , baik dalam cara berfikir, bersikap, maupun berperilaku, karena lembaga pendidikan merupakan subtansi dari keluarga dan pengajar sebagai subtansi dari orang tua.
Oleh karena itu pesantren sebagai suatu lembaga pendidikan harus melakukan langkah pengelolaan sesuai prinsip-prinsip terhadap peran, tugas pokok, dan fungsi masing-masing komponen pesantren. Segala kebijakan pesantren diambil melalui tahap perencanaan, pengorganisasian, pengarahan, dan pengawasan yang baik. Apabila hal itu dapat dilakukan, maka tujuan pendidikan yang telah ditetapkan dan ingin dicapai oleh seluruh warga pesantren dapat terealisir. Sehingga terbentuklah masyarakat santri yang berakhlakul karimah sebgamana di cita-citakan para peletak batu pertama sebuah lembaga bernama pesantren.
Sumber: Koran Nurul Ummah di 06.51
Label: opini Selengkapnya...

Revitalisasi Pendidikan Pondok Pesantren (Agenda Strategis Menjawab Tantangan Globalisasi)

Pondok Pesantren sebagai bagian dari sistem pendidikan Nasional, keberadaannya sebelum republik ini bediri sangat diperhitungkan oleh bangsa-bangsa yang pernah menjajah Indonesia. Pada masa kolonialisme lahirlah dari Pondok Pesantren tokoh-tokoh nasional yang tangguh, mereka menjadi pelopor pergerakan kemerdekaan Indonesia, seperti KH. Hasyim Asyari, KH. Ahmad Dahlan, KH. Zaenal Mustopa dll. Maka dapat diakatakan bahwa masa itu Pondok Pesantren memberikan kontribusi yang besar bagi terbentunya republik ini. Bila dianalisis lebih jauh kenapa dari lembaga pendidikan yang sangat sederhana muncul tokoh-tokoh nasional yang mampu menggerakan rakyat untuk melawan penjajah, jawabannya karena figur Kiayi sebagai Pimpinan pondok pesantren sangat dihormati dan disegani, baik oleh komunitas pesantren (santri) maupun masyarakat sekitar Pondok, mereka meyakin bahwa apa yang diucapkan kiayi adalah wahyu Tuhan yang mengandung nilai-nilai kebenaran hakiki ( Ilahiyyah). Pada masa pasca kemerdekaan, Pondok Pesantren perkembangannya mengalami pasang surut dalam mengemban misinya sebagai pencetak generasi Islam yang mumpuni dalam bidang Agama (tafaqquh fiddien). Pada masa Bangsa ini mengalami priode transisi antara tahun 1950 – 1965 Pondok Pesantren mengalami fase stagnasi, dimana Kiayi yang disimbolkan sebagai figur yang ditokohkan oleh seluruh elemen masyarakat Islam, terjebak pada percaturan politik praktis, yang ditandai dengan bermunculannya partai politik peserta PEMILU pertama tahun 1955, contohnya dengan lahirnya Partai Politik NU yang mewaliki warga Nahdiyyin, dimana Partai Politik NU bisa dibilang merefresentasikan dunia Pondok Pesantren karena sebagian besar pengurus dari parpol tersebut adalah Kiayi yang mempunyai Pondok Pesantren.

Ada yang menarik untuk disimak dalam PEMILU Ke 1 ini, partai Politik yang berkompetesi pada saat itu, khususnya Parpol yang memakai syimbol Agama terjadi dua parpol besar yang kedua-duanya mempunyai pendukung panatik, pertama Partai Politik NU yang mewakili masyarakat pedesaan dan tradisionalis dan yang keduanya Partai Masyumi yang merefresentasikan masyarakat perkotaan dan modern. Kedua-duanya bertarung dengan partai nasionalis dan komunis. Dan patut disayangkan partai partai Islam kalah dalam pesta demokrasi tersebut karena suara kaum muslimin terpecah-pecah sehingga yang diuntungkan adalah partai nasionalis yang dipelopori oleh Soekarno (presiden pertama RI).

Di namika pendidikan Pondok Pesantren pada periodesasi kepemimpinan Orde Baru (Soeharto), seakan tenggelam tak terdengar lagi eksistensinya karena seiring dengan kebijakan pemerintah yang kurang berpihak pada kepentingan ummat Islam, rezim lebih pro pada segelintir orang yang punya duit (konglomerat) untuk diberikan akses lebih luas dalam bidang dunia usaha. Bahkan kalangan Islam dicurigai sebagai masyarakat yang bisa meruntuhkan pemerintahan, sehingga dibuatlah lembaga-lembaga seperti Pangkokamtib dibawah Letjen. Soedomo yang tujuannya memata-matai aktivis-aktivis Islam termasuk dari kalangan dunia Pondok Pesantren, seperti istilah Komando Jihad (KOMJI) tujuannya memancing kelompok Islam garis keras untuk bermunculan dan akhirnya mereka ditangkap dan dibui tanpa proses peradilan yang jelas. Potret masyarakat pada waktu itu benar-benar termarjinalisasikan pada percatura politik nasional.

Seserca harapan timbul untuk nasib umat Islam dalam kancah pergaulan nasional setelah terjadinya era reformasi, Presiden Soeharto digulingkan dari tambuk kekuasaan oleh seluruh elemen masyarakat yang dimotori Mahasiswa dan kaum akademisi. Dunia pesantren mulai berbenah diri lagi dan mendapatkan tempat lagi dikalangan pergaulan nasional. Salah satunya adalah pendidikan Pondok Pesantren diakui oleh pemerintah menjadi bagian dari sistem pendidikan nasional yang termaktub dalam Undang-Undang Sistem Pendidikan Nasional (Sisdiknas). Dimana dunia pesantren tidak dipandang lagi sebagai lembaga pendidikan tradisional yang illegal, namun pesantren diakui oleh pemerintah dan ada kesetaraan dalam hak dan kewajibannya dengan lembaga pendidikan formal. Bahkan di Departemen Agama ada Direktorat yang menangani langsung lembaga Pondok Pesantren yaitu Direktorat Diniyah dan Pondok Pesantren.

Peluang tersebut semestinya harus dimanfaatkan secara maksimal oleh seluruh Pondok Pesantren, untuk meningkatkan kembali peranannya dalam sistem pendidikan nasional. Namun yang terjadi peluang tersebut belum memberikan respon pesitif kearah peningkatan kualitas pendidkannya, hal ini dapat dirasakan seberapa besar masyarakat yang ingin menitipkan anaknya untuk dididik dilembaga pendidikan pondok pesantren tentunya kalau dibandingkan dengan mereka yang sekolah disekolah-sekolah umum masih ada ketimpangan yang cukup besar, mungkin hanya 10 % nya saja anak-anak Indonesia yang mengenyam pendidikan di pondok pesantren dan selebihnya mereka mengenyam pendidikan disekolah-sekolah umum.

Kalau kita berfikir lebih jernih dan profesional, apa yang melatar belakangi sehingga terjadi ketimpangan yang mencolok antara lembaga pendidikan pondok pesantren dengan lembaga umum, baik dari segi kualitas maupun kuantitasnya. Maka tentunya pesantren harus merevitalisasi kembali sistem pendidikannya sehingga lambat laun kepercayaan masyarakat bisa tumbuh kembali.

Revitalisasi Pendidikan Pondok Pesantren

Perjalanan Pondok Pesantren mengalami perkembangan yang diwarnai dinamika kesinambungan dan perubahan. Pada masa sebelum kemerdekaaan, boleh dibilang pesantren mengalami periode keemasan, hal itu ditandai dengan lahirnya tokoh-tokoh pergerakan kemerdekaan Indonesia, namun dimulai sejak rezim Soeharto sampai sekarang, eksistensi Pesantren dalam kancah pergaulan nasional mengalami periode stagnasi dan minim prodeuktifitas yang unggul. Padahal kalau dibandingkan eksistensi pondok pesantren dulu dengan era sekarang dilihat dari perannya sangat dibutuhkan sekarang, mengingat era globalisasi mengancam tatanan norma dan etika dimasyarakat, budaya ketimuran yang dulu menjadi simbol kepribadian bangsa Indonesia , kini mulai terkikis akibat dari derasnya budaya barat masuk pada setiap sendi kehiupan masyarakat. Norma dan etika hanyalah simbol tidak dimanifestasikan dalam kehidupan nyata, hedonisme, individualistik, materialistik kini yang menjadi trend ditengah-tengah masyarakat.

Mengangkat kembali peranan pendidikan pesantren ditengah-tengah masyarakat modern, maka dunia pesantren harus merevitalisasi kembali pola pendidikannya tanpa merubah karakteristik dari corak pendidikannya itu sendiri. Dalam hal ini perlu membuat langkah-langkah startegis sebagai berikut:

Pertama, penguatan nilai-nilai spiritulitas, kecenderungan spriritulistik dunia pesantren yang tinggi dapat dikembangkan menjadi dinamis, spiritual ini menampilkan lembaga pendidikan Islam yang berkemajuan, yaitu kemajuan yang berorientasi pada penguatan nilai-nilai agama dan ahlak dan penyeimbang antara kesalehan individu dan kesalehan sosial, karakter untuk menampilkan ciri khas semacam itu akan memacu bahwa pesantren sebagai pendidikan kader pilihan (khaeru Ummah).

Kedua, merevitalisasi kembali peran dan fungsi Kiayi. Perbedaan dunia pesantren dengan pendidikan formal lainnya adalah figur pengelolanya, disekolah dipimpin oleh Kepala Sekolah yang harus menjalankan kepemimpinannya atas dasar keputusan musyawarah dan atas dasar kepemimpinan kolektif koligea, namun dipesantren seluruh keputusan dan kepemimpinan hanya dijalankan oleh seorang Kiayi, gaya feodalis dalam hal ini berlaku di pesantren, program kebijakan semuanya diputuskan oleh Kiayi dan seluruh unsur dilikungan pondok wajib mengikutinya, apakan program itu dibarengi visi dan misi yang jelas atau sebaliknya. Penulis dalam hal ini akan memandang maslahat dan mafsadat nya gaya kepemimpinan semacam itu, maslahatnya adalah:
1. Kewibawaan pimpinan tidak akan lutur
2. Program tidak perlu lama-lama harus di sosialisasikan, namun praktis dalam waktu singkat bisa dijalankan, karena ada doktrin yang dibangun dan sangat diyakini oleh wagra pesantren, menyalahi perintah Kiayi takut kualat alias akan tertimpa hal-hal yang tidak diinginkan
3. Lingkungan pendidikan akan selalu kondusif
4. Sub-sub yang membantu pendidikan pesantern akan terarah disatu komando kiayi

Adapun mafsadatnya dari gaya kepemimpinan Kiayi semacam itu adalah:
1. Demokratisasi di pesantren akan mengalami kemandegan
2. Suksesi kepemimpinan akan memakan waktu yang lama
3. Pesantren akan ekslusif tidak inklusif
4. Para stap yang membantu kiayi tidak punya program strategis untuk kemajuan pondok

Ketiga, dinamisasi antara perkembangan ilmu pengetahuan agama dan umum. Di sebagian pondok pesantren (tradisional) masih ada dikotomi antara pengetahuan agama dan pengetahuan umum. justru ini akan memperlemah peran dunia pesantren dalam percaturan global dan kalah bersaing dengan sekolah-sekolah formal. Hal ini diakibatkan bahwa pendidikan pondok pesantren lebih menitik beratkan pada pengetahuan agama dan mengesampingkan pendidikan umum, sebagian pesantren menganggap bahwa pendidikan umum sebagai bagian dari produk orang kafir. Apabila stigmatisasi ini masih berlaku dipesantren maka akan kontradikitif dengan apa yang terjadi dimasyarakat, mereka lebih berorientasi pada pengetahuan umum untuk mendapatkan jatah lapangan kerja dikemudian hari dari pada mendalami pendidikan agama yang katanya tidak punya masa depan yang jelas alias suram.

Keempat, peningkatan pelayanan pesantren pada masyarakat. Sinergitas pesantren sebagai lembaga yang eksis mendalami ilmu Agama (tafaqquh fiddien) dengan masyarakat sebagai objek yang memerlukan bimbingan dalam masalah keagamaan, harus benar-benar terjalin dengan baik. Pondok pesantren jangan menutup diri dari perkembangan dunia luar (ekslusif) tapi seharusnya membuka diri pada problematika keummatan (insklusif). Allah SWT berfirman dalam Al-Qur’an: apakah tidak ada seseorang dari golongan kalian yang disiapkan untuk mendalami ilmu agama, sehingga ia menjadi pengingat (nazir) bagi kaumnya bilamana mereka pulang dari peperangan. Ayat tersebut sangat jelas memberikan gambaran bahwa pesantren harus bersinergi dengan masyarakat untuk mengayomi masalah-masalah keummatan.
Selengkapnya...